為什麼像「街友」這類問題，解決比管理更便宜

Murray Barr：街上的傳奇#

Murray Barr 是個壯漢——退伍海軍陸戰隊員、6 呎高、體格魁梧。每次他跌倒——他幾乎每天跌倒——要兩三個成年男子才扶得起來。直黑頭髮、橄欖色皮膚。街上的人叫他 Smokey。牙齒幾乎掉光，但有一個動人的微笑。人們愛 Murray。

他的飲料是伏特加——啤酒他叫做「馬尿」。在 Reno 街頭：

• 有錢時買 750 毫升的瓶裝。
• 沒錢時，跟很多 Reno 街友一樣——走進賭場，把賭桌邊客人留下半杯的酒喝光。

巡邏 Reno 市區的單車警察 Patrick O’Bryan 與搭檔 Steve Johns 對 Murray 印象深刻：

• 一天可以撿 Murray 好幾次。
• 「街上很多喝醉的人很憤怒、很粗暴。Murray 卻是那種有絕妙幽默感的角色。」
• Steve Johns：「我做了 15 年警察，我整個職業生涯都在撿 Murray。」

幾年前 Murray 被分配到一個近似「居家拘禁」的治療計畫，他大放異彩：

• 找到工作。
• 累積到超過 6,000 美元的儲蓄。
• 每天準時上班、做該做的所有事。
• 計畫結束時對他說「恭喜」、把他放回街上——他 6,000 美元在一週左右就花光了。

O’Bryan 推測：「他需要有人讓他匯報。可能跟他的軍旅背景有關。他做得到，但需要有人盯著。」

聖瑪麗醫院急診室社工 Marla Johns（Steve 的太太）每週見 Murray 好幾次：

• 救護車送他進來，急診室幫他醒酒、酒醒到能進牢房，再叫警察來。
• Murray 叫她「我的天使」。
• 「我會走進病房，他會微笑：『噢，我的天使，看到妳真好。』我求他戒酒，他笑著敷衍。」
• 等他久未進來，她會擔心地打給驗屍官辦公室。
• 她和 Steve 結婚時，Murray 問能不能去婚禮——「我半開玩笑地說：『清醒的話可以來，因為我付不起你的酒帳。』」
• 她懷孕時，Murray 把手放在她肚子上祝福孩子。

一百萬美元的會計#

2003 年秋天 Reno 警察局打擊市區乞討的計畫遭到地方廣播電台與媒體強烈批評——「這是騷擾，街友只是想討生活。」

O’Bryan 聽著電台憤怒：「我從沒在冬天的小巷裡看過這些批評者來找屍體。」

在 Reno 市中心，街友的食物充足——福音廚房、天主教服務、甚至麥當勞都會給。乞討是為了酒錢，而酒毫不無害。

他和 Johns 至少一半的工作時間在處理像 Murray 這樣的人——他們既是警察也是個案工作員。

而每當有人街上昏迷，「有一人倒下」的呼叫——救護車四個人出動、病人有時要住院好幾天，這一切都不便宜。

O’Bryan 與 Johns 決定算帳。他們聯絡救護車服務、地方醫院，列出市區三個最常被逮捕的「慢性醉漢」名字，從 Reno 兩家醫院之一追蹤：

第一個就是 Murray Barr。

把他在街上 10 年的所有醫療帳單、戒酒治療、醫師費用全部加起來——Murray Barr 累積的醫療帳單，可能是內華達州最高的之一。

O’Bryan 一句話：「對 Murray 什麼都不做，要花我們一百萬美元。」

鐘形曲線 vs. 冪次律#

LAPD 的壞警察#

Rodney King 案後，洛杉磯警局陷入危機，被指控種族不敏感、紀律渙散、暴力。當時的假設是這些問題遵循常態分布（normal distribution）——畫成圖會是鐘形曲線：

• 兩端少數例外，問題集中在中間多數。

但 Christopher 委員會調查發現：

• 1986–1990 年間，8,500 名警員中有 1,800 名被指控過度使用武力或不當戰術。
• 但廣大的中間幾乎沒被指控過任何事。
• 1,400 名只有 1–2 次指控。
• 183 名有 4 次以上指控。
• 44 名有 6 次以上。
• 16 名有 8 次以上。
• 1 名有 16 次指控。

這不是鐘形曲線——是**「曲棍球桿」——所謂的冪次律分布（power-law distribution）**。

一名警察的紀錄：13 起過度使用武力指控、5 起其他投訴、28 份「使用武力報告」、1 次開槍。

另一名：6 起過度使用武力、19 起其他投訴、10 份報告、3 次開槍。

還有：「在被銬住跪在地上時，無故用霰彈槍槍托打嫌犯後頸」、毆打 13 歲少年、把已銬住趴在地上的嫌犯從椅子上扔下並踢他頭部側邊。

報告強烈暗示：如果開除這 44 名警員，LAPD 立刻變成一個運作良好的警局。

但問題的真正麻煩在於——既有「除壞蘋果」的機制顯然失靈了。

如果你誤以為問題是常態分布，你的解方會是「提升中間多數的表現」——更好的訓練、更好的招募——但中間根本不需要幫助。

而對真正需要幫助的少數頑固個案，對中間有效的藥根本不夠強。

Dennis Culhane 的街友資料庫#

1990 年代初波士頓學院研究生 Dennis Culhane 為了博士論文，親自在費城收容所住了 7 週。幾個月後再回去，發現找不到他剛朝夕相處的那些人——「多數人在繼續他們的生活。」

他建立了首個追蹤收容所進出的資料庫，發現：

90 年代初紐約市過去五年至少出現過街友的人有 25 萬，但慢性街友只有約 2,500 人。

而這群人的醫療與社服成本超出所有人預想：

• 紐約市每年至少花 6,200 萬美元只為了收容那 2,500 個慢性街友。
• 「一張床位一年要 24,000 美元——而所謂的『床』就是離隔壁床 18 英寸的小床。」
• 波士頓追蹤 119 名慢性街友五年——33 人死亡、7 人送養老院、剩下的人累積 18,834 次急診（每次至少 1,000 美元）。
• 加州大學聖地牙哥醫療中心追蹤 15 名慢性街友醉漢 18 個月：417 次急診、人均帳單 10 萬美元。
• 其中一人——聖地牙哥版的 Murray Barr——來了急診室 87 次。

聖地牙哥急診醫療主任 James Dunford 描述：

「他們喝醉，嘔吐物吸進肺、肺膿瘍，再加上下雨外宿的低溫，最後進加護病房。

這些人容易被車、巴士、卡車撞。常有神經外科災難——跌倒撞頭、硬腦膜下血腫，沒引流會死。一個跌倒撞頭的人就讓你花至少 5 萬美元。

同時他們在戒斷、肝病嚴重、感染力低 ⋯⋯ 護士想辭職，因為一直看到同一群人，而我們只是讓他們有能力走過街角。」

Philip Mangano：街友政策的「廢奴主義者」#

街友冪次律理論的領軍人物是 Philip Mangano——2002 年布希任命為美國跨機構街友委員會執行長，主管 20 個聯邦機構的相關計畫。

Mangano 的論點：

「光辦施食所與收容所，會讓慢性街友『繼續慢性街友』。

• 如果你以為街友是個『廣大、難以管理的中間』問題——你會蓋收容所、辦施食所。
• 但如果它是個『邊緣』問題——那它可以被解決。」

Mangano 已說服 200 多個城市重新評估街友政策。

「我最近去了 St. Louis，那裡有一群極難接觸到的街友。我說：『拿一筆錢去租些公寓，然後親自帶著鑰匙過去找這些人，跟他們說：『這是公寓的鑰匙。如果你現在跟我走，我就把它給你』。』他們真的這樣做了。一個一個進來了。」

Mangano 是個歷史迷，常引用民權運動、柏林牆、廢奴運動——

「我是個廢奴主義者。我波士頓辦公室對面就是 54 軍團紀念碑、街角是 Frederick Douglass 在 Tremont Temple 演講的地方。你不『管理』社會錯誤——你應該『終結』它。」

Denver 的實驗#

Denver 市中心的舊 YMCA：六層樓 1906 年的石造主樓加 50 年代的副樓。樓下是健身房，樓上是數百間公寓——亮色油漆、單臥、效率房、SRO 套房，附微波爐、冰箱、中央空調。過去幾年，這些公寓由 Colorado Coalition for the Homeless（CCH）管理。

Denver 街友問題嚴重——冬天溫和、夏天涼爽，吸引貧民。估計 1,000 名慢性街友，其中 300 名在市中心。

CCH 的計畫鎖定 Murray Barr 等級的個案——街上最久、有犯罪紀錄、有藥物濫用或精神疾病的人。Rachel Post（CCH 戒治主任）描述其中個案：

• 60 多歲的女性慢性酒精中毒者，「看起來像 80 歲」，每天醒來找酒喝，常常跌倒。
• 一名男性接受美沙酮治療、有精神病史、坐牢 11 年、街頭 3 年、心臟有破洞。

招募話術#

跟 Mangano 在 St. Louis 的提議一樣簡單：「你想要免費公寓嗎？」

加入計畫的條件：

• 給 YMCA 的效率房或在城裡某棟租好的公寓。
• 同意配合計畫規則。
• 在 Y 的地下室（前壁球場）建立指揮中心，10 名個案工作員。
• 週一至五早上 8:30–10:00，工作員會議檢視所有人狀況。
• 牆上白板列著醫師預約、出庭日、用藥時程。

計畫的目標：穩定後找工作 → 自付部分房租 → 年成本降到 $6,000。

個案的反覆#

• 一名 20 多歲男性，已肝硬化，吹氣 0.49（足以致死多數人）。
• 第一間公寓他帶朋友來開派對、毀屋砸窗。
• 第二間公寓——又毀。
• 他清醒了幾個月——可能再復發。

Post 說：「最難處理的是那些已經街頭太久、回街頭已不再可怕的人。

一般福利哲學認為政府救助應暫時且有條件，避免造成依賴。

但對 27 歲就肝硬化吹氣 0.49 的人——這套激勵與懲罰邏輯沒用。

冪次律街友政策必須做與常態分布社會政策相反的事——它必須創造依賴：你要那些一直在系統外的人進來，在 10 個個案工作員的盯梢下重建人生。」

道德直覺的尷尬#

冪次律解法對左右兩派都不討喜：

• 右派：給不該被特殊對待的人特殊待遇——讓他們有依賴。
• 左派：以「效率」蓋過「公平」，像是芝加哥學派冷血的成本效益分析。

Denver 至少有數千名每天打 2、3 份工的人應該得到援手——但沒人給他們新公寓的鑰匙。

而那個對著公園破口大罵、灌「Dr. Tich」漱口水的人卻得到了。

福利媽媽用完她的公共援助時間後，我們把她切斷。但無家可歸者搗毀公寓時，我們再給他一間。

社會福利通常有道德正當性——遺孀、傷殘軍人、有幼子的窮母親。

給昏倒在人行道的人公寓，邏輯不同——它純粹是「效率」。

社會福利還應該普及而非任意。Denver 街友計畫只能服務一部分慢性街友：

• 有 600 人在等候名單上。
• 幾年才能輪到，有些人可能永遠輪不到。
• 「資源不夠人人分一點，那種公平還比不上『重點幫少數人到底』」——但「重點幫少數」就違反「普及性原則」。

冪次律問題給我們一個不愉快的選擇——

我們可以忠於原則，或修好問題。我們無法兩全。

為什麼「污染」也一樣？#

Denver Speer Boulevard 高速公路出口旁邊有個電子告示牌——當車輛通過時會即時測量排放，顯示「Good」或「Poor」。看 20 分鐘——幾乎所有車都是 Good——直到一台破舊的福特 Escort 或改裝過的 Porsche 經過，才會跳出 Poor。

Denver 大學化學家、汽車排放專家 Donald Stedman 設計了這套系統。汽車排放也遵循冪次律：

• 大多數車（尤其是新車）非常乾淨——2004 年 Subaru 一氧化碳僅 0.06%（可忽略）。
• 但少數車（老化、失修、車主刻意改裝）一氧化碳超過 10%（幾乎是平均的 200 倍）。
• 5% 的 Denver 車輛產生 55% 的汽車污染。

Stedman：「老車容易壞，跟人類一樣 ⋯⋯ 資料庫裡有一台車烴排放每英里 70 克——你幾乎可以用那台車的廢氣開動一台 Honda Civic。

不只是老車——高里程的新車（如計程車）也是。

90 年代洛杉磯地檢的一個成功且少被報導的執法行動：他們發現 LAX 機場的 Bell 計程車全是高污染車輛。其中一台每年排放的污染量超過自身重量。」

現行年度排放檢查的反智之處#

• Denver 一百萬名駕駛每年要去檢測中心——請假、排隊、付 15–25 美元——做一個 90% 以上不需要的測試。
• 高污染玩家會在檢測日換上乾淨引擎，或把車登記在無檢測規定的偏遠城鎮，或剛在高速公路狂飆完讓引擎「熱」起來假裝乾淨。

Stedman 的提案：

• 半打廂型車裝載他發明的紅外線偵測裝置（手提箱大小）。
• 停在高速公路出口，配警車當場攔下檢測失敗者。
• 6 台廂型車一天可測 30,000 輛。
• 用 Denver 現有的 2,500 萬美元，可以每年找出並修復 25,000 輛真正高污染的車，幾年內讓 Denver 都會區排放下降 35–40%。

Stedman 的方法挑戰了一個本能——把污染想成「我們大家都同等貢獻」的問題。

我們建立了在「集體問題」上能令人安心地快速行動的機構——國會立法、EPA 出規則、車廠改善——空氣就好了。

但 Stedman 不太關心華府與底特律。控制空氣污染的挑戰，不是法律，而是法律的執行——

這是個「執法」問題，不是「政策」問題。

這也是為什麼他的方案令人不滿——空氣污染的解方竟是 6 台塞滿手提箱大小儀器的廂型車？這麼大的問題，怎麼能用這麼小的解法？

Christopher 委員會的小教訓#

我們設立藍絲帶委員會，是因為我們認為問題大到正常官僚機制處理不了，我們想要全面改革。

但 Christopher 委員會最讓人記住的觀察是什麼？

• 一名警察的紀錄滿是「毆打銬住的嫌犯」之類的事。
• 但他的長官在績效評核中寫：「他通常以激發法律尊重、確立公共信心的方式行事。」
• 這是一個你還沒實際讀過他檔案時才會寫的話。

Christopher 委員會的隱含建議：LAPD 的問題或許可以靠一件事解決——讓警局上尉真的去讀他下屬的檔案。

解決冪次律分布的問題不只違背道德直覺——它也違背政治直覺。

我們長期把街友當成單一的、絕望的群體，不只是因為我們不知道更多，而是因為我們不想知道更多——舊的方式比較容易。

Denver 大受歡迎的市長 John Hickenlooper 為街友議題努力多時——在每年的市政演說中花最多時間在這上面、特意選在街友每天聚集的市政中心公園發表、上電台討論 ⋯⋯

「但還是有人在我去超市的路上攔住我說：『真不敢相信你要幫那些街友、那些遊民』。」

終曲：Murray 之死#

幾年前的某個清晨，Marla Johns 接到丈夫 Steve 的電話。「他哽咽哭著。我以為又有警察出事了——我說『天哪，發生什麼事了？』他說：『Murray 昨晚死了。』」

死於腸道出血。那天早上，警察局的同事為 Murray 默哀片刻。

「沒幾天我不會想起他。聖誕節到了——我以前都會買禮物給他，確保他有暖手套、毯子、外套。

我們之間有一種互相尊重。曾經有個喝醉的病患從擔架跳下來衝向我，Murray 也從他的擔架跳下來、揚起拳頭說：『不准你碰我的天使』。

你知道嗎，當他被系統盯著的時候，他做得棒透了。居家拘禁時找工作、存錢、每天上班、不喝酒。

有些人，只要有人在背後盯著，就能成為非常成功的社會成員。Murray 需要有人管他。」

但 Reno 沒有任何地方可以給 Murray 他需要的結構。有人一定計算過——成本太高。

「我告訴我先生，如果沒人來認領，我會去認他的屍。我不會讓他葬在無名的墳裡。」