「在開普敦的海與山之間，有一條未完工的高架公路。它是這座美麗城市的奇異地標：1970 年代施工停滯後，路面就懸在半空中。40 年後，那些巨大的混凝土塊，仍以陡峭的斷崖收尾。」 — 《經濟學人》

基礎建設真的是「先決條件」嗎？#

塵土地板的教室、走廊擠滿病人的診所、女性走數英里取水、無汙水處理、阻塞的港口、癱瘓的鐵路——這些都是貧窮最具體的可見指標。聯合國貿易與發展會議（UNCTAD）報告說：「改善基礎建設，投資與繁榮就會跟著來。」

但這個推論漏掉了關鍵一問：什麼讓基礎建設能「持續存在」？

本章主張：沒有對應的市場，基礎建設無法延續。基礎建設與創造市場式創新的關係，必須順序對才會起作用。

Mo Ibrahim 在剛果民主共和國的「沒路」之處#

Celtel 在剛果民主共和國（DRC）建塔時：

• 沒有路，要用直升機把基地台運上山
• 自備電力與水
• 經常加油發電機
• 還有他在英國電信業沒遇過的挑戰：不能與當地軍閥結怨

結果是：軍閥不僅歡迎 Celtel 的塔，還主動保護它們——因為通訊塔在衝突時刻反而是他們需要的工具。

塔是一個一個被「拉」進來的；當客戶基數成長後，更精緻的基礎設施才有條件出現。今日非洲行動電信用戶約 10 億，產業每年為非洲經濟增加 2,000 億美元以上。

經典反例：開普敦那條斷在半空的橋#

• 原本要協助較貧困的開普敦居民通勤到「高薪工作」
• 結果——根本沒這麼多高薪工作在等他們
• 1970 年代施工停滯，至今仍懸在半空
• 多年來只能當廣告與電影的酷炫拍攝背景

「先把基礎建設推進去」是一個其實晚近才出現的發展學說。直到 1950 年代之前，「infrastructure」一詞都不常被當成發展先決條件來討論。

那些半途而廢的「白象工程」#

• 阿富汗教育：美國政府投入逾 10 億美元；2011 年有 1,100 所學校在運作，2015 年多數成為無人的空建築
• 坦尚尼亞紙廠：價值 2 億美元，希望支援「全民初等教育」的書本印刷需求；最後因規模與技術過於複雜，無法管理
• 喀布爾基層醫療診所：曾月接逾數千病患，2013 年因財務無以為繼關閉
• 辛巴威 Parirenyatwa 醫院：曾為千萬人服務，今日空無一人

那些一邊長大、一邊鋪建設的成功例子#

創新先於基礎建設——無論富國窮國皆是。

• 辛格鐵路車站（蘇格蘭）：1907 年由辛格縫紉機公司興建，用於運送產品——至今仍在運作
• 巴爾的摩-俄亥俄鐵路：美國第一條主要鐵路，由民間投資人為「改善市場通達」而建
• DuPont 高速公路（今日的 US Route 113 與 13）：T. Coleman du Pont 興建後捐贈給州政府
• Goodyear 創辦人：認捐 30 萬美元蓋路——「這是 Goodyear 期望從中分紅的一場運動」（賣輪胎的人最樂於蓋路）
• 日本道路鋪面：1949 年僅 2,000 公里鋪面、37 萬輛機動車；10 年後機動車輛超過 500 萬輛，鋪面公路長度增為四倍以上
• Tolaram：自建電力、淨水，並興建非洲最大港之一
• POSCO：創辦 POSTECH 與 RIST 訓練人才
• 福特：當年也建鐵路

即便是 21 世紀的數位基礎設施也不例外：2017 年微軟與 Facebook 共同興建 4,000 英里長的 MAREA 海底電纜（維吉尼亞 ↔ 西班牙畢爾包）——不是維吉尼亞或畢爾包政府蓋的。

把基礎建設分成兩類：硬與軟#

更精準的基礎建設定義：基礎建設是「社會儲存或分配價值的最有效率機制」。

由此推得兩個關鍵特性：

• 基礎建設的價值，完全取決於它儲存／分配的價值
• 被儲存或分配的價值，必須足以支付興建與維護成本

學校 ≠ 教育：不只是建好就有價值#

普利契特（Lant Pritchett）：「入學率提升了，但這跟教育不是同一回事」：

• 在低所得國家，平均學生表現低於高所得國家 95% 的學生
• 低所得國家排名前 25% 的學生，到高所得國家會落到後 25%
• 迦納、突尼西亞都出現「失業大學生協會」
• 奈及利亞、南非、肯亞的大學生失業率持續上升

表面上「入學率上升」是好事，但若學校無法分配出真正的價值（知識、技能、就業），它就成為昂貴而無法持續的基礎建設。

那些撐不下去的基礎建設#

• 肯亞蒙巴薩—奈洛比鐵路（2017 年通車）：32 億美元工程，世銀估算需每年運送 2,000 萬噸才能持平；通車首月只運了港口貨運的 2%。「鐵路存在，但沒有足以填滿它的『價值』可運」
• 里約山頂貧民窟纜車：3,200 萬美元，2012 年就停擺——客流量不足以支付維護
• 巴西東北部運河網：34 億美元，多項風電場、體育場與鐵路專案都無以為繼
• 2018 年 IMF 報告：40% 的低所得國家正陷入或極度可能陷入債務危機

丹麥經濟學家 Bent Flyvbjerg 對「巨型工程」（megaprojects）的研究指出：十分之九的巨型工程超時、超支、低於原本預期效益。

而且這些案例多在最富裕國家而非最貧窮國家。波士頓大坑（Big Dig）原預算 28 億美元，最後耗資約 240 億美元，且延宕 9 年。

Aravind Eye Care：靠拉動醫療基礎建設#

印度 Aravind 是全球最大、最具效率的眼科醫院：

• 治療超過 3,200 萬名病患
• 進行超過 400 萬例眼科手術
• 不從外面招募護理師——自己訓練
• 自己生產人工水晶體（IOL）：原本進口需 30 美元，自建工廠後只要四分之一的價格

Aravind 的創辦人 Govindappa Venkataswamy 醫生若等政府蓋好醫療教育系統再開設醫院，今日就不會有 Aravind。他用市場為養份，把基礎建設一塊一塊拉進來。

那麼政府呢？#

我們並不打算放過政府的責任。但順序很重要：歷史顯示，敏捷的創業者通常比政府更早找到基礎建設的可行路徑。

美國早期：

• 多數早期道路、鐵路、運河由私人投資興建
• 新英格蘭地區私人公司投入逾 600 萬美元；紐約、賓州把特許狀發給數百家民營公司，投入數千萬美元
• 1863 年《太平洋鐵路法》確定「標準軌距」標準；1886 年南方鐵路才完成統一
• 政府逐漸演化為制定標準、投資與管理者

美國土木工程師協會給今日美國基礎建設的成績是 D+，需要 4.5 兆美元才能升級到 B。

連世界最富有的國家都這麼吃力，洪都拉斯、多哥、賴比瑞亞政府如何單靠自己撐起國內的基礎建設？

「If you build it, he will come」？反過來才對#

電影《夢幻成真》（Field of Dreams）的金句：「If you build it, he will come.」

對窮國政府而言，反過來的建議更有力：「If they come, then you build it.」（他們先來，你再蓋）

拉動式的基礎建設一開始可能只是「夠好」，但因為有市場理由，它會持續被改善。當政府適時補上，這些基礎建設就能擴張到服務更廣大族群。

結語：價值才是關鍵#

「先創造要儲存或分配的價值，再去建用來儲存或分配它的基礎建設。」否則會變成蓋了房子卻沒人住得起。

奧喬莫的 Poverty Stops Here 募了上萬美元蓋了 5 口井——但因沒有「使其持續運作」的組織與市場，最後只剩 1 口能用。

不論是奈及利亞的 Tolaram、印度的 Aravind、印度的 Zoho，或當年的美國福特、南韓的 POSCO——共通邏輯是：先把市場做起來，基礎建設才能隨之長大、變強，並且最終可被自償。