政治結構的全球轉型#

在後資本主義社會中，政治結構與政體（polity）的變化——即「政治社會（political society）」與「政治系統（political system）」——與社會結構的變化同樣劇烈，且是世界性的，程度也同樣深入。

• 昨日的世界秩序正在迅速消失，但明日的世界秩序尚未成形。
• 政治人物口中的「新世界秩序（new world order）」並未真正到來；我們面對的是新世界失序（new world disorder），不知將持續多久。
• 在政治結構上，我們同樣進入「後」時代——**後主權國家（post-sovereign state）**的時代。新的力量與 400 年來主導世界的政治結構截然不同；舞台上的玩家（政治家、外交官、文官、政治學家）仍以昨日的詞彙與假設在思考與行動。

民族國家的悖論#

過去 400 年雖被稱為「民族國家的世紀」，但這是個悖論：

• 這 400 年的政治主軸，其實是「超越民族國家（transcend the nation state）」的連串嘗試——無論是殖民帝國、或試圖建立歐亞超國家。
• 歐洲內部六度有強國嘗試以自己為中心建立歐洲超國家：

民族國家本身其實是對跨國壓力的反應：西班牙殖民美洲後以金銀建起常備軍，觸發法國法學家博丹（Jean Bodin）於 1576 年《Six Livres de la République》中提出民族國家構想——中央集權文官、常備軍、貨幣、稅賦、司法，本身即是一項「對抗超國家」的發明。

殖民帝國為何無法取代民族國家#

• 羅馬帝國存在約 400 年，模式亦為約 400 年的現代殖民帝國，但羅馬在帝國內真正整合了文化、法律與公民身份；現代殖民帝國則完全未整合。
• 聖保羅的 Civis Romanus Sum（「我是羅馬公民」）在任何現代帝國都沒有對應——沒有任何英國殖民地的精英說「我是不列顛公民」；沒有西班牙、葡萄牙、英國、法國、荷蘭、日本帝國的殖民者為帝國解體哀悼。
• 最驚人的例子是俄羅斯帝國：烏克蘭、白俄、高加索、德裔、喬治亞人（甚至 Stalin 本人、蘇軍最後參謀長）長期被「平等」對待，只要學會俄語即可。但帝國一瓦解，沒有任何「挺帝國」的情感。
• 現代帝國只靠武力建立，缺乏整合力；一旦宗主國示弱，帝國立即崩解為民族國家。

超國家意識形態的局限#

Napoleon（自由、平等、博愛）、Hitler（仇恨、反猶）、Stalin（馬克思主義）、日本（反西方、反殖民）——都曾以強而有力的意識形態嘗試建立超國家，但都無法轉化佔領地為政治結構，無法建立制度，無法創造 Civis Romanus Sum 式的共同身份。

所有現代帝國與歐洲超國家的嘗試皆因無法超越民族國家而失敗，更遑論取代它。但民族國家本身卻在這 400 年間深刻突變——突變成了巨型國家（Megastate）。

巨型國家的四個面向#

到 1870 年代民族國家全面勝利，連奧地利都變成奧匈雙民族帝國，但 1870 年的民族國家與博丹 1576 年的構想仍相似。到 1970 年，它已變異為完全不同的物種——「如黑豹與家貓之別」。

核心差異：

• 民族國家是公民社會的守護者（guardian of civil society）；
• 巨型國家成為公民社會的主人（master）；極端的極權主義形態中，公民社會完全被政治社會吞沒。
• 民族國家保護公民財產不受君主任意處置；
• 巨型國家——即使在最溫和的英美形態中——視公民財產為「稅吏允許公民保留的部分」（Joseph Schumpeter 1918 年 Der Steuerstaat 指出的關鍵轉折）。

杜拉克將巨型國家拆解為四個面向：保母國家（Nanny State）、經濟主宰、財政國家（Fiscal State）、冷戰國家（Cold-War State）。

1. 保母國家：從政治機構變社會機構#

• 1880 年代俾斯麥（Otto von Bismarck）為對抗階級鬥爭威脅，創建福利國家：健康保險、工傷保險、老年年金（英國 30 年後新增失業救濟）。
• 措施本身溫和，但原則是革命性的：政府首次成為社會機構。
• 1935–36 年美國 Social Security 沿相同邏輯；New Deal 農業補貼與退耕補貼亦同。
• 1920、30 年代共產、法西斯、納粹接管社會機構；民主國家則仍只「投保或付錢」，不直接做社會工作。
• 二戰後轉型：國家從提供者變成經營者（manager）：
  • 英國 NHS 部分接管醫院；
  • 美國 GI 法案（1944）為退伍軍人支付學費但不指揮大學運作。
• 到 1960 年，西方已開發國家公認：政府是一切社會問題的適任執行者；非政府的私人社會行動被視為「反動」或「歧視」。美國是唯一試圖以政府命令改變社會價值與個人行為的民主國家。

2. 經濟主宰#

• 19 世紀末期開始——美國率先——把民族國家改造成經濟機構：
  • 1870 年代開啟企業監管（銀行、鐵路、電力、電話）；
  • Nebraska 在 Bryan 領導下把企業收歸州有；維也納 Lueger 收歸市府所有；
  • 兩者皆非社會主義者，而是人民派（Populists）——視政府擁有為緩解勞資衝突之道。
• 1929 年前多數人仍認為政府無法管理經濟；市場「自我調節」。
• Keynes 的突破：主張國家經濟已從世界經濟脫鉤、可由政府政策（主要是支出）完全控制——無論今日經濟學家意見如何分歧，在「政府是國家經濟的主人」這點上都是 Keynes 的門徒。

3. 財政國家#

• 一戰前任何政府都無法從國民經濟抽取超過 5–6%；一戰後各交戰國財政被貨幣化，即使是最窮的奧匈與俄國都可以抽取超過國民所得的稅與貸款。
• Schumpeter 立刻理解發生了什麼；其他人需要再次二戰才學會。
• 自此已開發國家（以及許多發展中國家）都成為財政國家：經濟上對政府可徵收與可支出的金額毫無限制。
• 核心翻轉：預算過程不再是「從已知收入出發、決定拒絕哪些支出」，而是從支出出發、再決定如何徵稅——只能說「好」。
• 「稅務漏洞（tax loopholes）」這個 1946 年後才出現的詞彙，暗示所有收入都歸政府，個人保留部分只是政府的「智慧與慷慨」。

4. 冷戰國家：技術驅動的永久戰爭#

• 1890 年代德國海軍決定建造「和平時期的大規模海軍嚇阻力量」——現代戰艦需鋼鐵，建造需多年前置；等戰爭爆發再造，為時已晚。
• 1500 年以後戰事仍以和平時期的工廠略加改造即可供應武器；美國南北戰爭仍如此。德國海軍 1890 年的判斷結束了這套模式：戰時經濟必須與平時經濟分離，雙方皆須在開戰前大量存在。
• 法國社會主義領袖 Jean Jaurès（1914 年前）與美國 Woodrow Wilson（一戰後）已察覺；Wilson 因此提出國際聯盟建立常設軍備監測機構。
• 二戰後短暫「恢復和平」嘗試失敗；Truman–Eisenhower 時期的冷戰將冷戰國家制度化——自此成為國際政治的主導組織。

日本例外#

戰後日本是唯一不走巨型國家之路的已開發國家：

• 軍事上被迫沒選擇；但社會上幾乎沒有福利方案（唯一例外是被美軍強加的國民健保）。
• 日本不國有化產業；是唯一（直到 1980 年代柴契爾開始「民營化」前）未將私有產業國有化的已開發國家。
• 以傳統政治理論看是統治派國家——但僅等同於 1880 年代的德國或法國，而非今日的巨型國家。
• 日本政府與大企業合作密切；公務員享有高度聲望——這近似 1890 年德國或奧匈或 1890 年法國，近似世紀之交美國政府與企業／農業利益的關係。
• 以巨型國家為標準，日本是戰後政府角色最克制的國家。

巨型國家是否有效？#

極權主義：徹底失敗#

納粹與共產極權版本的巨型國家是絕對失敗，毫無救贖之處。蘇聯冷戰國家在軍事上可算是成功——但其軍事負擔本身正是蘇聯經濟與帝國崩潰的主因。

溫和形態：幾乎同樣失敗#

• 財政國家最失敗：40 年來從未成功實現有意義的所得重分配。
• 符合 Pareto 法則——所得分配取決於社會文化與經濟生產力兩項因素：
  • 最平等的國家是日本——生產力提升最快、最少嘗試以稅制重分配。
  • 蘇聯「官僚特權階層（nomenklatura）」比沙皇時代的富人更富。
  • 美國直到 1970 年左右生產力提升時，所得分配愈來愈平等；生產力停滯（越戰後）後所得不平等穩定擴大，不論是 Nixon/Carter 的重稅或 Reagan 的輕稅——皆無差別。
• 現代經濟理論「政府控管可消除衰退」的核心主張也被證偽：擁抱此理論的英美國家衰退未減；未擁抱的日本與德國衰退更少、更短、更淺。
• 自相矛盾的結果：已開發國家政府成為重度支出者，反而在衰退時已無能力再增加支出——財政國家把自己花到無能為力。

變成「分肉桶國家（Pork-Barrel State）」#

預算若從支出開始便無財政紀律——政府支出成為政治人物買票的工具：

• 美國聯邦、州、市預算中越來越大比例用於補貼微小的地方選民群體：北卡少數菸農、喬治亞更少數花生農、路易斯安那蔗農、中西部某州已過時的產業、最富裕的 5% 社會安全受益人、為經濟無用的運河或水壩徵收土地的地主……。
• 日本補貼「成長這個或不成長那個」的產業已成醜聞；高速公路通往無處。
• 最放肆的例子：1990 年秋 Helmut Kohl 以史無前例的和平時期巨額公債買下東德選民的支持。

民主政府的基礎是「民選代表首要任務是保護選民不被貪婪的政府剝削」。分肉桶國家反過來剝削一般選民以肥特殊利益團體——這是對公民概念的否定，而且越來越被看破。結果就是投票率長期下滑、民眾對議題政策不感興趣，只問「這對我有什麼好處？」。1918 年 Schumpeter 警告財政國家最終將摧毀政府治理能力；50 年後證明他是對的。

社會領域稍有成就，但僅在「規範」與「提供」#

• 規範性或提供性政策（不當執行者）有些成功；
• 但政府自己做社會工作則大多失敗：
  • 英國 NHS 支付家庭醫師的部分運作良好；但政府管理醫院的部分成本飆升、病人等候多年。
  • 美國「向貧窮宣戰」計畫中唯一成功的是Headstart——原因是它將服務外包給獨立且在地管理的組織去執行。
• 最成功的社會政策來自地方政府把服務外包給企業或非營利組織。
• 教育憑券（vouchers）制度正在美國初等教育中推廣：政府設規則、立標準、付錢，但不親自執行。

冷戰國家：「成功的失敗」#

• 冷戰國家確實達成了近 50 年無大國戰爭——是巨型國家唯一的成功。
• 但經濟上自毀：
  • 美國 70% 研發費用投入國防；日本不到 5%。
  • 最能幹的工程師投入「智能炸彈」，日本同儕則打磨傳真機與車門抑震。
  • 任何國家若和平時期軍費佔 GNP 超過 2–2.5%（仍為日本兩倍），長期將無法在世界經濟中競爭。
• 軍事上也失去作用：
  • 再無法維持「超級大國壟斷」——伊拉克、利比亞、伊朗、北韓、巴基斯坦陸續取得核／化／生能力。
  • 小國無法戰勝大國，但可成為國際勒索者與恐怖主義根據地。
  • 軍備控制必須走向跨國，否則便不可能。

結論：沒有回頭路#

巨型國家已走到死胡同——財政國家入不敷出、保母國家成效不彰、冷戰國家軍事經濟俱已失效。

但新保守派或奧地利學派所夢想的「回到 19 世紀民族國家」也不可能。因為新的力量正同時從上方繞過、從下方削弱民族國家——這正是下一章（跨國、區域、部落化三股新力量）的主題。

本章精要：500 年民族國家歷史的真正主軸，是跨國整合（殖民帝國、超國家）的失敗與民族國家自身的突變。1870–1970 的一百年中，民族國家突變為「巨型國家」：同時是保母、經濟主宰、財政國家與冷戰國家。這個巨型國家到 1970 年代達到頂峰，隨後全面失靈——最成功的社會政策是那些政府不親自做的政策；日本恰恰因為克制了巨型國家，才在戰後取得最成功的發展。