民主國家能贏得和平嗎？

冷戰結束之後，更難的挑戰才開始#

共產主義已輸掉冷戰。現在民主國家必須贏得和平——歷史教導我們，這往往更難。過去 40 年，民主國家只要明顯比對手好就夠了；現在被以自身的承諾與表現衡量。

要贏得和平，民主國家必須完成三件事：

重新取得對國內、經濟與財政政策的控制——這是凱因斯式赤字國家破產的後果
停止並逆轉福利國家失敗造成的國內社會腐蝕
在世界推動公民社會（civil society）——沒有它，就不可能有政治或社會穩定，特別是前共產國家。我們現在知道：自由市場本身（雖經濟有效）並不能建立並維持一個運作的社會

凱因斯式福利國家的破產#

過去 40 年已開發國家被兩組信念主導，兩組都被認為自明：

凱因斯（赤字國家）的三項經濟主張#

消費自動創造資本形成與資本投資（乘數效應）
儲蓄對經濟健康有害（過度儲蓄）
政府赤字會刺激經濟

福利國家的兩項社會主張#

政府能、也應透過所得重分配促進所得平等——這個 1908 年 David Lloyd George 任英國財政大臣時首次提出，當時被視為最激進的異端，大蕭條時成為正統
「窮人需要的只是錢」（Social Worker’s creed）

兩派起初互不相容，戰後互相擁抱#

凱因斯本人公開鄙視福利國家；福利國家提倡者也對自由市場無感
但二戰後兩派發現彼此互相需要：凱因斯把消費置於儲蓄之上、推崇赤字，把「慈善」轉成「經濟刺激」，讓中產可以接受對窮人的福利支出；凱因斯經濟學則需要進步派與社會主義者的政治支持
結果產生了「凱因斯式福利國家」

兩組信念全部被決定性地否定：
提高消費沒有導致資本形成——美、英最積極推動消費的國家，資本形成率最低（美國長期 4%；柴契爾 1989 年（成功）推升消費後，英國從 8–9% 跌到 5%；日本長期抑制消費時資本形成率近 15%，1980 年代中期改推消費後降到 9%）

過度儲蓄是純粹神話——現在沒人相信它與大蕭條有關
沒有任何案例證明政府支出能刺激經濟
1962 「甘迺迪減稅」是假的——當年稅負反而上升

若凱因斯主張為真，民主國家應該錢滿地流——預算大量盈餘。實際上除日本外，民主國家債務深到只能靠債權人不斷借更多錢才能付每天的帳單——正確術語是「無償債能力（insolvency）」。

恐慌的回歸#

凱因斯曾承諾「終結恐慌」是該理論被廣泛接受的主因之一。但恐慌已捲土重來：

1981 三天資本外逃摧毀法國金融市場，迫使密特朗放棄競選承諾
幾年後恐慌迫瑞典一夜把利率推到 30%
兩年前恐慌幾乎摧毀義大利里拉
去年 12 月恐慌讓墨西哥披索一夜貶 50%，幾年的努力一朝回到原點

任何實踐凱因斯式福利經濟的國家都不能視為對恐慌免疫。美國雖名目赤字僅 2%（與日本相當），但資本形成嚴重不足，仍同樣脆弱——已遭兩次「迷你恐慌」（1987 股災日本人拋售美債；1993 債市崩跌迫柯林頓放棄刺激計畫）。
最壞的後果不是經濟的，而是政治的：對短期外資的依賴削弱政府制定與推行政策的能力，主權被反覆無常的全球貨幣市場綁架。1993–94 為支撐 Kohl 統一政策，德國被迫把利率推高到傷害歐洲鄰國，而德國政府其實別無選擇——全球短期貨幣市場才是真正的主宰。

福利國家未實現「所得平等」承諾#

主要民主國家中福利國家支出與所得不平等幾乎完全正相關：所得最平等的國家是日本——赤字最低、社會支出最低（佔可支配所得 12%）、資本形成率最高。美、英、德（社會支出 15%、23%、27%）所得不平等反而隨社會支出增加而擴大。

「權益」的危機（Entitlement Crisis）#

清算赤字國家不能再延後——這是民主國家未來十年第一政治任務，意味著中產階級權益膨脹的終結。
「權益（entitlements）」誕生於 1880 年代俾斯麥的德國，至今 100 年——已威脅到民主（甚至現代國家）的存續。

民主國家要恢復財政控制（連帶恢復對經濟、社會、外交政策的控制），必須大幅削減：

醫療（在所有已開發國家失控，不只美國）
社會保險
退休金
（歐洲）失業給付

政治抗拒巨大#

瑞典選民去年因「封頂幾項失控權益」把自由派政府趕下台
義大利 Berlusconi 因試圖檢視養老金舞弊被聯盟夥伴拋棄而失職——眾所周知數十萬乃至數百萬有勞動力的人詐領終身傷殘退休金，佔義大利社會支出一半（可支配所得的 1/8、整個赤字）
美國共和黨與民主黨都同意 Medicare（最神聖的神牛）必須削減——是重大改變

中產階級沒有選擇——權益會在所有已開發國家被削減，問題只是用什麼方法：
最不痛苦：公開削減（如美國把全額社會安全給付的年齡推到 75 歲）
若不接受：通膨削減（摧毀中產購買力）
或：苛厲增稅（美國最可能在已高的所得稅之上加大量消費稅）
一旦一個主要國家成功削減（例如美國真的削減 Medicare），其他民主國家就會跟進——這將像戈巴契夫的 perestroika 預示共產主義終結那樣，預示凱因斯式福利國家的終結。

預算的根本翻轉#

第一步：回到凱因斯式赤字國家之前的編預算方式——從可用稅收開始，問「我們有多少錢可花？」而不是「我們想花在什麼？」。必須再次學會說「不」——對政治人物而言痛苦且風險高，但「只是必要的」。

第二步——優先順序的決定——將炸開現有的所有政黨：

保守派？是「按平均餘命設退休年齡到 75」的那派？還是「年輕人有義務扶養老人」的那派？傳統上兩者都是保守立場
自由派？是「大學教育全民免費」的那派？還是「畢業後以高得多的所得償還教育成本以讓下一代免費」的那派？
這些新議題既非經濟也非意識形態——既有政治架構容不下。政治結構也將進入轉型。

福利把貧窮變成墮落#

福利國家的社會公理也未能比經濟公理更耐用——福利並未終結貧窮，而是把貧窮轉變為墮落與依賴。國內福利與國際援助皆然。

美國的情況#

兩大福利方案（Aid to Families with Dependent Children、Disability Aid）都失敗
受領者所得（含實物福利如食物券、住房補貼）多在貧窮線之上——但生活仍如往日最糟貧民窟
種族解釋（黑人佔人口 13%、福利人口 37%）：種族劣等論是種族主義且錯誤——歧視與奴役的遺緒同樣是錯，因為白人也能有同樣的福利亂局——許多受領者本來是有能力、自食其力的中產，淪為福利受領者後同樣陷入墮落

英、德、義的情況#

英國「Class V」福利底層成長同美國一樣快——非婚生比例從 4–5% 升到 25%（長期受領者超過 30%）；社會病理（輟學、無父家庭、酒癮，硬毒品快速增長）相同；英國貧民窟竊盜率現已高於美國——而英國這個底層幾乎全是白人
德國：失業給付為前薪 80% 終身——「福利殘廢者」越來越多（單親未婚母親、酗酒、新納粹光頭族放火燒土耳其勞工住宅）。德國因此即使經濟繁榮也有極高失業率
義大利：40–50 歲男性領「部分或全部傷殘退休金」終身；多數有勞動能力，許多甚至同時持有兩份工作（公部門掛名 + 地下經濟）。義大利上下普遍腐敗，與退休金詐領密切相關——「占便宜」成了被接受、甚至「正當」的事

現代福利的證據水晶清晰：它摧毀——不建立能力，反而創造依賴；不減貧，即使提供中產或近中產所得；無論受領者是誰：美國黑人少女、英國白人勞工青年、德國高訓練成人、義大利中產受薪男性—— 他們的共同點都只有一個——經濟上獎勵留在福利、懲罰離開福利。

國際援助的失敗#

馬歇爾計畫超出所有預期——這是 20 世紀最重要的政治發明之一
但兩個後繼計畫——杜魯門「Point Four」（1950）、甘迺迪「Alliance for Progress」（1962）——頂多沒造成傷害，但也沒做成多少好事
過去 40 年確實是史上經濟發展最快的時期——但主要在受援少或不受援的地區（東南亞）
接受最多援助的地區：印度與埃及完全沒發展，熱帶非洲反而退步
「援助與發展呈近完美負相關」——非發展中國家的共同點只有一個：收到大量援助；快速發展中國家的共同點只有一個：收到少或無援助

福利不該被廢除，必須被重新聚焦#

但結論不是「福利概念是錯的，應該遺忘」—— 而是必須把福利重新聚焦在創造獨立、能力、責任上。
對「安全網（safety net）」的需求只會增加（已開發與開發中國家都正在轉型），但必須避免它變成「沙發與永久休憩處」。

必須繼續的兩個理由#

若繁榮導致同情心的腐蝕，民主就完全失敗了——這是民主賴以建立的觀念的否定
收入金字塔頂端的繁榮反而最有利於底端者（過去百年實質所得，「無產階級」上漲速度至少是「資本家」的三倍——馬克思預言的反面成真）
但「多數變得好得多」反而讓被落下的少數更顯眼、更痛苦——對貧者的扶助對「富者的自尊」是必要的；但必須是「真正幫助」的幫助——創造能力、健康、自尊，而非依賴、貧困、無能、自我厭惡
公共健康的歷史教訓：1830 年代倫敦東區傷寒讓西區的富人首次意識到貧窮的疾病威脅了自己——「公共衛生」由此誕生
同樣地，福利失敗造成的失序、腐敗、犯罪威脅了富人的城市、學校、街道與孩子

證明可行：成功案例#

馬歇爾計畫：史上最大、最成功的福利計畫——花的錢以 1990 年代標準看其實很少且節省
- 廣泛技術支援與顧問協助
- 錢只給「有可信成果記錄、提交實際計畫、清楚績效目標」的事業作為「種子資金」
- 一旦偏離計畫或未達目標，支援與資金立刻撤回
印度綠色革命：洛克斐勒與福特基金會（兩個非政府組織）資助；錢花得更少——CARE 這類代理人挑選有能力的印度農夫，密切配合試新種與新方法；錢主要當作「前 2–3 年作物失敗的保險」
救世軍：幾乎沒花任何錢——靠紀律、辛勤、最低生計工資、嚴格的技能教學、無限的同情；違反軍紀者立刻被請出，無論多需要——美國最成功的社會計畫，酗酒與硬毒癮復原率達 30%
美國 vs. 英德的失業給付：美國前幾週給付不低於歐洲（汽車工會工人甚至更高）——但金額逐步遞減，兩年完全停止，產生強力誘因找工作。即使單一工廠倒閉的城市，兩年內失業率回到全美平均

福利能行——但必須換掉公理#

把公理從「窮人需要的只是錢」換成「窮人需要的是能力（competence）」。當然錢仍是必要的，但錢本身只會鼓勵無能與不負責—— 今日福利聚焦於「需要」；真正的福利必須聚焦於「結果」。

政策建議#

削減「留在福利」的獎勵（德國失業給付、義大利傷殘退休金針對的多是有能力的健康人）
對真正缺能力者（美、英福利受領者）必須加上「不進入福利／不留在福利」的正向誘因
政府不可避免要付一部分（但康復者應規定要成為捐贈者或志工）
委外給社區型非政府組織——救世軍的範例與許多較小、教會經營的計畫顯示：缺能力者真正需要的不是錢——是紀律、承諾、辛勤工作、自尊、大量個別關注——而這些政府官僚再怎麼好意都無法提供

福利相對中產「權益」（Medicare、社安、英國 NHS）只是小預算項目。 福利浪費錢——這是它最小的罪——它浪費的是生命。如果福利有結果，即使成本翻倍仍很便宜。福利的理由不該是「不幸者應被財務支援」，而是「他們應被恢復為有能力、有自尊、自食其力者」——這就是福利該追求並付費的成果。

國際層面的福利（外援）很可能應該全部停止，除了地震後的災害援助或內戰難民。國際真正需要的是公民社會——而那是錢買不到的。

自由市場的力量與限制#

新古典經濟學（neo-classicism）的興起：

起源於海耶克 1944 年《通往奴役之路》——主張任何對自由市場的干預都會通往暴政
海耶克進一步主張「無政府干預的自由市場本身會創造一個最自由、公正、平等的社會」——把 19 世紀的經濟理論轉成了社會與政治信條
過去 20 年諾貝爾經濟學獎大量轉向新古典派
已成為「轉變經濟」的標準藥方：拉美脫離國家主義、東南亞發展（從南韓開始）、前蘇聯與後毛中國的復活

作為經濟學，新古典派確實有效，效果如靈藥：一旦經濟轉向自由市場政策（削減政府支出、平衡預算、私有化、放鬆管制、開放進口、解除資本管制），經濟繁榮就啟動——伴隨陣痛（無效率企業破產、失業率跳升），但 2 年內失業率重新下降。

成功案例：玻利維亞（1980 年代）、智利、阿根廷（1989 後）、捷克（1991-92）、亞洲四小龍與東南亞鄰國。

但「市場創造社會」是錯的#

但不是所有國家都成功：
前蘇聯成員國（除捷克外）都未轉型成功
東德要靠西德前所未有的援助才不死
中國沿海有繁榮但內陸隨即崩潰，沿海更陷入劇烈通膨
墨西哥 1987-88 採市場經濟後高速成長，卻啟動了文化、社會、政治的地震斷層

新古典派經濟主張被證實，但「自動產生功能社會與穩定政體」的主張被否決。自由市場只在以下條件下運作：
有效的財產權制度保障（North 1990 年諾獎著作的核心）
可靠的法律系統
金融機構的基礎設施
適當的教育系統
自由市場不創造功能社會——它預設它。沒有功能性的公民社會，少數投機者會大富，但經濟仍將貧窮——上海、葉爾欽的俄羅斯都是例子，這類短暫的經濟興奮要嘛立即崩潰，要嘛膨脹為投機泡沫然後破裂。

成功案例的共同條件：

捷克：希特勒前是歐洲大陸最穩定、最中產的社會之一
港、台、星、韓、馬、印：繼承了殖民者的法律、金融、教育機構
智利：被視為「拉丁美洲的瑞士」一個世紀

熱帶非洲、前沙皇土地、從不知民法的中國——這些沒有公民社會傳統的地方，自由市場本身不太可能創造功能經濟，更別提功能社會。

民主政治本身不是答案#

民主（自由選舉、議會）本身不是答案：
香港、新加坡都沒有
台灣到不久前還是軍事獨裁
智利的轉折在殘酷軍事獨裁下開始
19 世紀歐陸（德意志帝國、奧匈、拿破崙三世下的法國）的巨大發展都在威權政體下進行
日本「經濟奇蹟」的政治現實（不受政治控制的官僚至上）更接近 19 世紀威權歐陸而非英美式民主
唯有美國在經濟發展之前先完成政治發展——這可能只是「美國例外論」的另一例

唯一不可少的：法治國（Rechtsstaat）／人權#

絕對不可少的是 19 世紀政治理論家所稱的 Rechtsstaat（「正義國家／法治國」）——今日所稱的「人權」：
對個人與財產對抗任意干預（無論來自誰）的有效保護
選擇宗教、職業、志業的自由
形成自治社會制度的自由
閱讀、發言、書寫、思考的自由——不受任何權力（政黨、教會、國家）支配

民主是否真會出現是後話——但若無人權作為基礎，絕無政治民主，只有混亂或暴政；經濟也不會持續發展。

「資本主義」古老，「自由市場」現代#

拜法國史家 Fernand Braudel 的工作所賜——「資本主義」與「資本家」並非現代現象，自古而有，多數文化與國家皆然。「現代」的是「自由市場作為經濟組織原則」。新古典派是對的：沒有自由市場，就沒有運作的現代經濟與經濟成長——但自由市場依賴功能性公民社會。沒有它，自由市場無能。

19 世紀自由派的失敗#

19 世紀歐洲自由派的信念：「文明」（穩定政府、政治秩序、快速經濟成長、興盛中產、政治宗教自由）會自動跟隨憲政君主制的政治制度而來——

有限權力的世襲君主、政黨議會、年度預算、專業文官、有專業軍官的小常備軍、獨立司法、中央銀行、義務公共教育、德式大學、（基本）自由媒體
美國版只把世襲君主換為民選總統

這個模型的成功率比一般以為的高一些——明治日本、20 世紀初土耳其確實創造了新文明；對羅、保、波、巴、墨、埃、沙俄受教育精英，仍是百年挫折後的理想。 但整體來說，它沒有成功創造它承諾的自由、開明、和平文明。即使在義大利，北部有效（早有文明），南部（卡拉布里亞、西西里）只帶來鐵路與旅館，沒帶來文明。

新古典自由市場的成績#

比 19 世紀政治制度做得稍好一點——電話、電影、電視、電腦比蒸汽船、鐵路、工廠商品衝擊更深
商品改變消費；資訊改變想像
商品改變我們如何生活；資訊改變我們如何夢想
商品改變我們如何看世界；資訊改變我們如何看自己

但同樣地——自由市場無法創造公民社會。它和 100 年前的政治自由主義站在同一處死角：沒有公民社會就無法運作；自己卻無法創造公民社會。民主國家要在後冷戰世界真正贏得和平，必須催生公民社會——特別在前共產區域。

公民社會可以「出口」嗎？#

卡特（Jimmy Carter）總統把「人權」訂為美國政策目標、作為美國援助的前提時，他被嘲笑為「夢想家」。 20 年後回顧，他可能才是「現實主義者」——夢想家是那些相信「自由市場神效」的人。
卡特沒能讓任何國家接受人權，也沒能說服民主國家公眾接受他的優先序——但那是冷戰高峰，戰爭時打贏永遠優先，談和平被視為危險的分心。

民主國家現在必須重新考慮——把「建立公民社會」設為自身政策目標。否則自由市場（特別在前共產國家）兌現不了承諾，將摧毀「自由」的可信度，再次危及世界和平。

至少政府必須學會#

投資（無論透過世銀貸款或穩定信貸）給沒有「真正獨立、有效法律系統」的國家是徒勞的——錢只會讓不該富的人富（政治頭目、將軍、騙子）；非但不富裕當地，反而使其更窮
同樣的教訓也適用於企業——投資今日俄羅斯或中國這種尚未開始建立法律系統的國家，幾乎肯定會在不久後虧錢

過去幾十年的經驗水晶清晰： 自由市場必須嵌入有效公民社會中（最低限度是有效人權）才能產生功能與成長的經濟。

結論：公民社會是新政策、新優先、新必要#

人們常說民主國家在共產主義崩潰後迷失了方向、沒有政策、沒有優先、沒有判準——

確實舊政策、舊優先、舊判準在「沒有公敵」時不再合理。但有一個新政策、新優先、新必要：
把「促進公民社會」作為國際政策目標。
公民社會不是萬靈丹，不是「歷史的終結」——它本身不保證民主，甚至不保證和平。 但它是這些東西的前提，也是經濟發展的前提。
唯有當「全球公民社會」成為民主國家的目標時，民主國家才能贏得和平。

本章原刊於 1995 年《Atlantic Monthly》（節錄版）；本書收錄較長的完整版。