「重新發明政府」為何只引來打哈欠？#
副總統高爾（Al Gore）柯林頓政府第一年隆重宣告「重新發明政府」，全國只報以打哈欠。 這不是缺乏努力（一群華府最盡責的人每週開會推動）——而是根本路徑錯了。
那些被當作「重新發明」高調宣布的成果，在其他組織裡甚至不會公告，頂多貼在走廊布告欄上：
- 亞特蘭大六個福利方案合併為「一站式服務」——電話打第一次就有人接
- 國稅局在 Ogden、Oakland 等地實驗把納稅人當顧客、一站式服務（每位職員都能直接回答問題）
- 進出口銀行被「重新發明」——回去做它 60 年前本來就被設立要做的事：幫小企業取得出口融資
- 美國地質調查局丹佛辦公室——目錄藏起來、暢銷地圖剛印就絕版（因為要等其他機關內部訂單才能再印）、倉庫太暗職員找不到地圖。任務小組七個月的成果是「裝多了幾盞燈」與少數小改善
承諾的未來成果：
- 農業部把機關從 42 縮至 30、關 1000 多個地方辦公室、裁 1.1 萬人、五年省 36 億美元
- 高爾 1993 年提出 384 項建議，半數編入 1995 年預算；若全採納，兩年省 125 億美元
但這些建議都不新——艾森豪時代就已有縮編農業部的提案；高爾建議裡多數來自雷根時代 1980 年代《Grace Report》。 而且即使全部通過，規模微不足道：
- 農業部一年省 7.2 億 = 700 億預算的 1%
- 兩年省 125 億 = 兩年聯邦支出 3 兆美元的 0.2%
- 借用古典拉丁諺語：「山在分娩中震動，只生出一隻可笑的小老鼠」
真正的方向：重整、重新思考、放棄#
沒結果的原因不是「官僚抵制」（許多基層員工反而熱烈支持），也不是缺乏努力—— 是基本路徑錯了：他們在到處貼補、點焊。 真正需要的是根本改變聯邦政府及其機構被管理與被支付的方式——把「持續改善」內建為自我維持的習慣。
「持續改善」與「標竿學習」並非新發明#
- 日本人稱 kaizen，但 80 年前美國 Bell Telephone System 已用此手法直到 1980 年代解體
- 對每項活動都定義成果、績效、品質、成本，每年設改善目標——達成不獎勵，未達成就出局
- 標竿學習（benchmarking）：每年比較與所有同類績效，最佳成為次年標準
但這還不夠——「做得最不該做的事可以改善最多」。 任何組織（生物或社會）規模顯著改變時，必須改變基本結構——任何超過 40–50 年的組織都需要重新思考：超出原政策與行為規則。 美國聯邦政府民事部分早已超出規模、活過了原本的政策——其結構、政策、做事規則自 1896 年 William McKinley 開始建立，1933 年 Hoover 任期前完成；這不是某黨某總統的錯，是整個結構過時。
重整（Restructuring）→ 重新思考（Rethinking）→ 放棄（Abandoning）#
「補丁」失敗後常見的錯誤：縮編#
- 共和黨與柯林頓政府都在做的事——揮起肉斧（meat-axe）
- IBM、Sears、GM 過去 15 年都這麼做：先宣布裁 1–5 萬人就會立即翻轉；一年後沒翻轉，再裁 1–5 萬人——仍沒結果
- 多數情況下這就是外科醫師警告了好幾世紀的「沒診斷就截肢」——結果是個殘廢者
真正翻轉的組織做了什麼？#
少數真正翻轉的（GE、波士頓的 Beth Israel 醫院）不從縮編開始，而是重新思考——他們知道從減支出開始無法控制成本。起點應該是「辨認哪些活動具生產力，應被強化、推廣、擴展」。
對每個機關、政策、計畫、活動問四個問題：
- 你的使命是什麼？
- 它仍是正確的使命嗎？
- 它仍值得做嗎？
- 如果現在還沒在做，我們會選擇做嗎？
幾乎沒有「保持原樣」的答案；但常有「會再做一次，但要做些改變——我們學到了一些事」。
範例：OSHA（職業安全衛生署）#
- 創於 1970 年，使命（職場安全）正確
- 但過去 25 年美國職場安全並未明顯改善——考量勞動力大規模轉到本質上更安全的辦公室與服務工作，可能反而惡化
- 問題：OSHA 假設「不安全的環境」是事故主因——它試圖建立一個無風險宇宙
- 但消除危險只是其中一部分，且是較小的部分；最有效的安全是消除「不安全的行為」
- OSHA 對事故的定義是「有人受傷」——但正確定義應是「違反安全行為規則，無論是否有人受傷」
- 美國核子潛艇正以後者管理：任何人違反安全規則（即使沒人受傷）都會被處罰——結果擁有任何工業廠或軍事設施都比不上的安全紀錄
應放棄的活動#
重整會找出一批「使命已失或從未可行」的機關，我們現在絕不會選擇成立的：
- 退伍軍人事務 171 家醫院、130 家療養院：1930 年成立時鄉村區優質醫院稀缺；今日老兵在哪都能找到優質醫院。VA 醫院多半「醫療上中等而極昂貴」，且讓老人病人在最需要社區與家人支持時遠離家鄉——應該關閉，業務委外給當地醫院與 HMO
- 美國農業部：農民只剩 3% 人口（生產者佔一半，多為農企業）——重新成立的話，多數美國人會大聲說不；放在商務部或勞工部下的一個局就夠
- 地質調查局：為何要搞零售？把地圖賣業務交給書店或戶外用品連鎖
從多年的組織經驗來看，公眾大概會投票淘汰約 2/5 甚至一半的民事機關與計畫；幾乎沒有任何一項會以高比例獲得「運作良好」的票數。
表現差但無人知如何修的計畫#
- 福利：1930 年代設計時運作得很好，但今日要服務的需求（未婚母親、無父親孩子、無教育無技能無工作經驗者）與當初不同——是否真造成傷害仍有爭議，但很少人主張它真有效
- 冷戰時期軍事援助：給正在打仗的盟友（如 1940-41 給英國的 Lend-Lease、給以色列）很有效；和平時期為「製造盟友」而給軍援卻是反效果——巴拿馬、伊朗、伊拉克、索馬利亞的災難正是如此（蘇聯給阿富汗的軍援也製造了敵人）
- 對這類「無效或反效果且不知如何修」的計畫，最佳對策是廢除——不是改革
改革 vs. 廢除#
對失靈（更別說有害）的計畫不知為何就改革，只會讓事情變糟——是江湖郎中（quackery）。
但可以做少量受控實驗：
- 福利：印第安納波利斯市長 Stephen Goldsmith 已成功私有化「長期福利受領者再訓練與安置」
- 健保：加州試「管理式競爭」（有 Kaiser Permanente）；新澤西試加拿大式「單一付款人」；俄勒岡試「依醫療預期配額」
- 但沒有成功可驗證的領域（如軍事援助）就不該實驗——直接廢除
例外：「聖戰」應排除在重新思考之外#
一個最佳美國範例是「反毒戰爭（War on Drugs）」：
- 多年下來對藥癮幾乎沒有效果
- 反而因價格被推高，成癮者賣淫、搶劫、殺人來籌錢——摧毀了城市
- 真正獲利者是販毒者；受懲罰與恐嚇者是非用戶（特別是內城居民）
- 但反毒戰爭是「聖戰」——它的根據不是邏輯而是憤怒。停止反毒戰爭即使有益，也會被視為「不道德」
把這類聖戰排除在理性分析之外是聰明的——所幸聖戰從不多。 對其餘 90% 以上的計畫與活動，重新思考很可能會產出大幅共識。
為什麼需要這份計畫？危機在路上#
- 國會、官僚、各種特殊利益遊說團體都會反對任何如此顛覆性的安排
- 今天無法行動，但明天呢？
- 1992 年總統大選 1/5 選民投給 Ross Perot（承諾削減赤字）；可能再有 1/5 同意但不忍投他
- 即使無健保改革或福利改革，最遲 1997 年聯邦赤字將再爆炸性成長——屆時削減赤字的需求將不可抗拒
若沒有事先做過理性的「重新思考」，必將像許多大公司那樣——揮起肉斧縮編—— 摧毀績效、卻減不了赤字；錯的東西會被砍，本該強化的反而被砍。 但若我們已有一份「該如何、該在哪重新思考政府」的計畫，危機時就有人可參照—— 即使獨裁者也得妥協，這份計畫可作為衡量妥協的「理想」，可能避免我們犧牲應強化者來維持過時無生產的東西。
大圖像：「保姆國家」與其反對者都失敗#
自大蕭條以來各國政府所運作的理論——Harry Hopkins（FDR 顧問）的「Tax and Tax, Spend and Spend」——已不再交付成果，也不再交付選票。 「保姆國家（nanny state）」——優美的英文用語——完全失敗：所有已開發國家政府都被證明無法經營社區與社會，選民正在反抗其無效率、官僚與負擔（加州 187 號提案大勝即是一例）。
但反向理論——海耶克（Hayek）1944 年《通往奴役之路》與後來的新保守主義——也未證明：儘管雷根與柴契爾的優勢，保姆國家未縮減，反而成長更快。
結論：已開發國家既不能擴大大政府（自由派），也不能廢除大政府回到 19 世紀（保守派）。 我們需要的政府必須超越這兩派—— 本世紀建造的「極大化國家（mega-state）」道德上與財政上都已破產，但其繼任者也不能是「小政府」——因為國內外的任務太多。 我們需要的是「有效的政府」——而這正是所有已開發國家選民實際呼求的。
真正缺少的：政府能做什麼的理論#
我們缺少一個東西：對政府能做什麼的理論。 Machiavelli 之後 500 年，沒有重要的政治思想家處理過這個問題—— 從洛克、《聯邦黨人文集》到今日自由派／保守派文章，所有政治理論都只談「過程」（憲法、權力與限制、方法與組織），從來沒談「實質」——政府應該做什麼？應該為什麼成果負責？
重新思考政府本身不會給我們這個新政治理論——但會給我們它的事實基礎。 而這已經很清楚：新政治理論必須建立在「分析什麼真的有效」上，而不是「我們希望什麼有效」上。 重新思考不會給我們答案——但它會逼我們問對問題。
在不到 1/5 美國人信任政府能做對任何事的此刻，正是開始的時刻。
本章原刊於 1995 年《Atlantic Monthly》。