「銀行業只是一種行業」的理論前提#
最純粹的經濟學原則認為：銀行業是商業活動，政府介入只會傷害它，最好的政策就是讓貨幣市場自我運作。
但要徹底貫徹這個原則，政府必須先做到一件事——自己保管自己的錢：
- 政府是全國最富的法人，年度稅入超過任何個人或團體
- 一旦把這筆鉅款存進某家銀行，政府的命運就與那家銀行的安危綁在一起
- 一筆對外債務到期、薪資該發、雜支該付，皆要靠該銀行的兌付能力撐住
「另一家銀行可以接手政府帳戶」這個說法在承平時期或許行得通——但最壞的情況偏偏是恐慌期間，那時不會有第二家銀行願意在季度日（quarter day）拿得出 5、6 百萬英鎊。
若財政大臣（Chancellor of the Exchequer）一面口稱「貨幣市場應自理」，一面又把錢全託付給銀行，那麼當貨幣市場需要被救時，他自己也會跟著破產。
銀行業初創時：政府應自存自管#
當銀行業還在嬰兒期、無任何銀行值得可靠依賴時，政府的做法應該是：
- 把錢留在自己手裡——不要假裝信任實際上不夠成熟的銀行
- 尤其不能特別偏袒某一家銀行，以免賦予它對其他同業的「有害優勢」
- 財政官員的本事，是讓稅收節奏與支出節奏盡量平衡，使國庫內滯留的「死資金」（dead capital）不要顯著超過常態
國庫裡多沉澱一些現金，只是損失一點利息——對整個國家而言負擔極輕。但若把錢交給不穩的銀行，輕則錢被套牢，重則國家信用與那家壞銀行綑綁在一起，反而讓壞銀行因為「國家信用背書」苟延殘喘。
一條金科玉律：對眼前的壞銀行給予任何協助，就是阻止未來好銀行誕生的最快手段。
銀行業成熟後：自然系統下的政府角色#
當銀行業已可被信任、體制健全時，政府可以開始與銀行往來。理想的「自然系統」之下：
- 銀行眾多、各自保留充足準備金，因為自身生死繫於此
- 政府有選擇多家銀行的自由，可彼此競價
- 倫敦的「都市工程委員會」（Metropolitan Board of Works）就是先例：他們將收入存進倫敦及威斯敏斯特銀行，並要求對方以英國國債（Consols）作為擔保
政府作為「存款人」#
財政大臣可以：
- 將公款分置數家銀行，分散風險
- 要求銀行提供等值擔保品
- 當公款規模特別大時，要求加碼擔保並收取利息
- 以「最大存款人」的影響力爭取最有利條件
政府作為「借款人」#
英國政府信用全球最佳，理應能在公開市場上向多家銀行詢價借入：
- 然而現行法律下，財政大臣未經國會批准，無法在公開市場舉債
- 唯一可向英格蘭銀行借入的工具是所謂的「短期赤字票據」（deficiency bills）
- 結果便是被單一銀行壟斷議價，價格由對方說了算
自然系統下出事該怎麼處理？#
- 一旦發生罕見崩潰（除非戰爭或叛亂），政府可仿照美國的做法，將餘額自銀行撤出
- 必要時可以發行國庫券或暫借信用紓困，但事過境遷後即任由那些行為不檢的銀行受懲
- 新銀行會取而代之；「能否獲得政府青睞」本身就成為對謹慎經營者的獎賞、對輕率者的懲罰
良好制度下不容易發生重大崩潰，因為每家銀行都知道「準備不夠」會立刻被輿論盯上、丟失客戶；恐慌出現時，它們會反過來大膽放款，以「展示實力」（show strength）來保住自己的信用——這恰好是恐慌中最有效的解方。
英國的實況：與「自然系統」幾乎相反#
英國政府並未等到貨幣市場成熟才介入：
- 它在信用最不穩、銀行最不可靠時就跳進貨幣市場
- 為了讓自己借錢更順利，它把存款與其他特權都交給單一銀行——英格蘭銀行
- 從此英國國家財政與這家銀行命運綑綁
任何負責任的政府都不會「結束英格蘭銀行」：
- 1825 年國庫掏空、1837 年向法蘭西銀行求助時，沒有任何政治人物提出過此議
- 由不可抵抗的傳統，英國政府只能把錢存在這個唯一的銀行裡
制度的四大弊病#
- 更需要國家救援：由國家扶植起來的銀行，比自然成長者更可能需要國家再次出手相救
- 準備金總量最小：單一準備系統使全市場可用備用現金少於任何其他制度，任何管理疏失都會被放大
- 賢愚繫於一念：唯一準備掌握於一個董事會手中，無從像競爭市場一樣以多家智慧互相平均
- 股東與公益相衝突：股東要求高股息、低準備；公益要求高準備，兩者天然對立
一項額外的歷史傷害：「銀行限制」期的後遺症#
除了上述結構性弊病，英國政府還親手損害了原本還算審慎的英格蘭銀行：
- 從成立後一個多世紀，英格蘭銀行整體上謹慎審慎，仰賴公眾信任作為自我約束
- 1797 年，皮特（William Pitt）擔心對外支付的硬幣不足、銀行準備過低，於是禁止英格蘭銀行以硬幣兌付——這就是 1797 到 1819 年的「銀行限制」（Bank Restriction）時期
- 注意：這條規定不只是「允許」不兌現，而是強制不得兌現
後果：失去自我約束的銀行#
- 一家不需要以硬幣兌付的發鈔銀行擁有「魅力人生」（charmed life）——想放多少就放多少，幾乎不受拘束
- 從 1797 到 1844 年，英格蘭銀行董事內心深處都認為自己擁有某種「銀行特權」，不必為日常兌付擔憂
- 民眾也被同樣的預期帶壞：認為「銀行真出事時，政府一定會出手」
- 1847、1857、1866 年皮爾條例的三次暫停執行，更強化了這種預期——而這種預期本身就會自我實現
財政大臣現在的角色#
財政大臣在貨幣市場上同時扮演三重身份：他是這個市場的大存款人、它的創造者、也是它的敗壞者。他無法把它逐出腦海，也不能推卸責任。
他必須安排公共財政，使其緩解恐慌、而非加劇恐慌；他必須協助英格蘭銀行履行職責，而非妨礙它。
英國原本無法以「自利」作為銀行家的紀律源頭——因為國家親手剝奪了這條約束。如今我們改以「輿論」取而代之：
- 英格蘭銀行董事最在乎公眾對其行為的褒貶
- 財政大臣是「英格蘭金融民意」的最自然代表
- 一位健全、有判斷力的財政大臣，可以最有效地透過公開言論引導英格蘭銀行走在正路上