本章要旨#

本章討論公共服務機構（Public-Service Institutions）中的創業精神。Drucker 指出，政府機關、工會、教會、大學、醫院、社區與慈善組織、專業協會等，比商業企業更需要創新，因為社會、科技與經濟的快速變遷對它們構成更大的威脅與機會。然而，公共服務機構發現創新比最「官僚」的企業還要困難得多——阻力不是來自「膽小的官僚」或「追求權力的政客」，而是來自制度本身固有的結構性力量。

為什麼公共服務機構難以創新#

歷史上，公共服務機構的重大創新幾乎都是由外部人士施加，或是因為災難而被迫進行：

• 現代大學由普魯士外交官 Wilhelm von Humboldt 於 1809 年創建，當時傳統大學已因法國大革命和拿破崙戰爭而瀕臨瓦解
• 美國軍事革新源自西班牙-美國戰爭、波耳戰爭、一戰的慘敗教訓
• 政府最偉大的創新思維——羅斯福新政——是被幾乎撕裂社會的大蕭條所觸發

三大結構性障礙#

1. 以預算而非成果為導向#

• 公共服務機構的資金來自預算撥款，而非銷售成果
• 機構投入的努力越多、預算就越大——因此「成功」被定義為獲得更大的預算，而非取得成果
• 任何試圖削減活動或努力的行為都會導致機構失去地位和威望；失敗不能被承認，已經達成的目標也不能被認可

2. 依賴眾多利益相關者#

• 商業企業最終由消費者「一票定生死」；公共服務機構則必須滿足所有利益相關者——任何一方（無論多麼邊緣）都擁有實質的否決權
• 一旦機構開始某項活動，就會形成「選民」（Constituency），拒絕該項目被廢除或大幅修改
• 任何新事物都具有爭議性，且會被既有選民反對——因為新事物尚未形成自己的支持基礎

3. 使命被視為道德絕對值#

• 公共服務機構傾向將自己的使命視為道德上的絕對價值，而非經濟上的相對價值
• 經濟學追求的是資源的最佳配置以獲取更高報酬——一切都是相對的；但在公共服務機構中，「做好事」就是「做好事」，不存在「更好」的問題
• 這導致機構追求的是最大化（Maximization）而非最適化（Optimization）
• 越接近目標，越感到挫折，反而越加倍投入既有做法——永遠無法宣稱「我們完成了任務」

注意： 這些結構性力量解釋了為什麼大型的公共服務創新往往來自新成立的機構，而非既有機構。但這並不意味著既有機構完全無法創新。

公共服務機構創新的成功案例#

Drucker 列舉了多個成功在公共服務機構中實現創新的美國案例：

天主教教區#

一個羅馬天主教總教區引入平信徒管理教區，包括聘請一位已婚平信徒女性——前百貨公司副總裁——擔任總經理。所有非聖事工作都由平信徒專業人士和管理者處理。在全美天主教神父短缺的情況下，這個教區反而有餘力積極擴展會眾和宗教服務。

美國科學促進會（AAAS）#

作為最古老的科學學會之一，AAAS 在 1960-1980 年間成功轉型為「大眾組織」，同時保持其作為領導者的地位。它徹底改造了週刊《Science》，使其成為科學政策的權威報導者，並創辦了面向一般讀者的大眾科學雜誌。

美國女童軍（Girl Scouts）#

從 1975 年左右開始，女童軍在招募、會員制度、課程和志工管理等方面進行了全面創新：

• 從新的城市中產階級積極招募少數族裔女孩
• 配合女性進入職場的趨勢，推出新的職業導向課程
• 將職業母親的志工參與重新定義為與孩子共度有意義時光的機會
• 為學齡前兒童開辦女童軍活動——因為職業母親沒有足夠時間陪伴

結果：女童軍逆轉了兒童和志工數量下滑的趨勢，而男童軍——規模更大、更有資源的組織——卻仍在漂流。

西岸大型醫院#

早在 1965 年就意識到醫療保健正在發生變革。當其他大型城市醫院試圖抵抗趨勢時，這家醫院率先建造了獨立的門診手術中心，開創了自己的連鎖醫院體系，並以低成本向較小醫院提供管理合約。

林肯市（Lincoln, Nebraska）的公共服務民營化#

作為美國最早一批將公共事業收歸市有的城市之一，林肯市近十年在女市長 Helen Boosalis 的帶領下開始民營化——垃圾收集、校車運輸等服務外包給私營企業招標。關鍵創新在於：將公共服務的「提供者」（政府）與「供應者」（可以是民間企業）分離，從而同時實現高服務標準與低成本。

創業型公共服務機構的四條規則#

重點： 以下四條規則構成公共服務機構使自身具備創業與創新能力的具體政策。

1. 清晰定義使命#

• 機構需要清楚定義自己的使命：它試圖做什麼？它為什麼存在？
• 聚焦於目標而非計畫與專案——後者只是手段，應被視為暫時的、短期的

2. 設定務實的目標陳述#

• 目標必須是可以實現的、務實的
• 不是「消除飢餓」，而是「緩解飢荒」
• 大多數目標都可以也應該以最適化的方式表述，而非最大化——這樣才能最終說：「我們完成了想做的事」

3. 將未達成目標視為目標有誤的信號#

• 反覆嘗試後仍未達成的目標，應被假定為目標本身有誤，而非道德上需要加倍努力
• 失敗不應被視為「需要更努力」的理由，而應成為質疑目標有效性的初步理由（Prima Facie）
• 這是大多數公共服務機構信念的完全相反

4. 將變革視為機會#

• 將持續尋找創新機會融入機構的政策與實務
• 將變革視為機會而非威脅

為什麼公共服務機構的創新如此重要#

Drucker 在本章最後強調，公共服務部門在已開發國家中成長極為快速——可能是私營部門的三到五倍。這種成長在某種程度上已經過度。

• 凡是能夠轉化為營利企業的公共服務活動，都應該這樣做——林肯市的案例證明了這一點
• 但大部分公共服務活動仍將維持其公共性質，不會消失也無法轉型
• 這些機構必須學會成為創新者，學會以創業的方式管理自己
• 否則，它們將像 1300 年左右的封建領主一樣——喪失了所有社會功能，卻仍保有阻礙和剝削的權力，逐漸失去正當性

重點： 在既有的公共服務機構中建立創業管理，可能是這一代人最重要的政治任務。未來二、三十年的社會創新需求可能更甚以往，而這些創新將主要需要在既有的公共服務機構內部完成。