Who Protects the Consumer?

看不見的手與其批評#

亞當・斯密（Adam Smith）有句名言：

我們的晚餐並非來自屠夫、釀酒者或麵包師的善心，而是出於他們對自身利益的考量。我們不訴諸他們的人性，只談他們的好處——除了乞丐，沒有人會主要依賴同胞的善心。

但長期以來有一連串經濟學家、哲學家、改革派與社會評論者指出：自利會讓賣方欺騙顧客、利用顧客的無知、賣劣品、誘人購買並不需要的東西；交易還可能傷及第三人——空氣、飲水、食品安全。市場必須由其他機制補足，以保護消費者——這些批評本身有其道理。

真正的問題不是要不要補充市場，而是：目前所採行的補充方案是否真的對症下藥？或者治療反而比疾病更糟？

1960 年代以來的監管爆炸#

過去二十年，三件事——卡森（Rachel Carson）的《寂靜的春天》（Silent Spring）、凱佛弗（Estes Kefauver）參議員對製藥業的調查、納德（Ralph Nader）對通用 Corvair 汽車「任何速度都不安全」的攻擊——徹底改變了政府介入市場的方式。

過去政府的監管機構大多針對單一產業且有明確權限；新一波則是跨產業、議題性、酌情權極大：

過去：1936 年《聯邦公報》（Federal Register）僅 3 卷、2,599 頁；1956 年 12 卷、10,528 頁；1966 年 13 卷、16,850 頁。
後來：1970–1979 十年間新設 21 個機構；監管總支出從不到 10 億美元增至約 50 億美元（一般物價僅約翻倍）；監管官員從 28,000 人增至 81,000 人；1978 年聯邦公報達 36,487 頁，總高 127 英寸——「整整十呎的書架」。

同期間，美國的生產力成長腰斬：私人部門每工時產出 1949–1969 年成長率超過 3% / 年；隨後十年不到一半，至期末甚至轉負。
這並非巧合：所有近代主要運動（消費者運動、生態運動、回歸土地、嬉皮、有機食品、保護荒野、零人口成長、「小即是美」、反核）都有一個共通特徵——反成長。它們反對新發展、反對工業創新、反對更多自然資源利用。
結果是：政府每年直接花 50 億美元，但產業與消費者為遵守規定要花掉約 1,000 億美元——這還沒算被禁止的選擇與更高的價格成本。

一個簡單的對照：服務最不令人滿意、進步最慢的產品（郵政、中小學教育、鐵路客運）都來自政府或政府監管的產業；最令人滿意、進步最快的（家電、電視、音響、電腦、超市與購物中心）都來自幾乎無政府介入的私人企業。
然而公眾被說服相信「私人企業會欺騙我們、需要警覺的政府員工保護我們」——以至於現在我們正把生產與分配能源這個更關鍵的任務，交給帶給我們郵政服務的那種人。

值得一提：納德對 Corvair 的指控成為轉捩點，但十年後新設機構的測試結論是：「1960–63 年的 Corvair 與其他同期車輛相比表現良好。」如今 Corvair 反而成為車友會收藏品——但對絕大多數人而言它仍是「任何速度都不安全」。

政府介入的「自然史」：以 ICC 為例#

政府介入有其自身的「政治法則」：每一道介入都建立一個權力位置，最終如何被使用，取決於誰最會搶到那個權力，而非當初發起者的願景。

鐵路：競爭、卡特爾、與 1887 年州際商務委員會（ICC）#

南北戰爭後鐵路爆發性擴張——1865 年 35,000 英里、1885 年逾 125,000 英里、1890 年逾 1,000 家獨立鐵路公司。競爭極為激烈、運費為全球最低，但鐵路業者不滿，自行組池（pools）固定價格、瓜分市場——但每次協議都因祕密折扣（secret rebates）與差別取價而崩潰。

長距離（如紐約到芝加哥）競爭最激烈、運費最低；短途（如哈里斯堡到匹茲堡）只有一條鐵路、運費反而高——「短程之和有時超過長程運費」。中西部農民、Grange、Greenback、Farmers’ Alliance 都群起要求政府管制；民粹主義者更主張直接國有化。

一些有遠見的鐵路業者意識到，他們可以利用政府的監管去執行他們自己無法維繫的價格協議，於是與改革派合流。
1887 年 ICC 成立——克利夫蘭總統的司法部長 Olney 數年後寫信給某鐵路大亨直白地說：「委員會的職能既然已被法院限制，對鐵路而言極有用……它一面滿足公眾對監管鐵路的呼聲，一面其實近乎名義性的監管。委員會年紀越大，越會傾向採用業界與鐵路觀點。它將成為鐵路與民眾之間的一道屏障……明智之舉不是消滅它，而是利用它。」

長/短程價差怎麼解決？「把長程運費抬到等於短程之和」——除了顧客以外，皆大歡喜。

卡車：自由競爭也被迫納入#

1920 年代卡車興起，趁鐵路被人為高運費自綁手腳之際，發展出激烈競爭、近乎完美競爭的長途貨運業。鐵路業立刻施壓——1935 年《公路運輸法》（Motor Carrier Act）把長途卡車也納入 ICC 管轄。

89,000 件初始申請僅核發 27,000 張「公共便利與必要證書」。
1939 年的 25,000 餘家卡車公司，到 1974 年僅剩 14,648 家。
「證書」可買賣，1972 年總價值估約 20–30 億美元——這個價值純粹反映政府授予的壟斷地位，是社會的損失而非生產力。
Moore 估算：取消 ICC 對卡車管制可使託運成本下降約 75%。

俄亥俄的 Dayton Air Freight 案例：要拓展路線得另花錢買來自一位「連一輛卡車都沒有」的證書持有者每年高達 10 萬美元的權利。一位車主直言：「州際商務不再有自由企業——你必須付出極高代價。最終所有代價都轉嫁消費者。」

鐵路業的失敗最終以 Amtrak（客運）、Conrail（東北部貨運）等國有化收場——這正是 ICC 規制太久造成的結局；同樣的趨勢正在汽車產業上演。

一個珍貴的反例：航空業逐步解管#

1938 年成立的 Civil Aeronautics Board（CAB）和 ICC 一樣使航空業陷入卡特爾化——主要幹線承運人從 19 家減至更少，儘管空運量爆炸。但近年因勞克（Freddie Laker）的跨大西洋低價衝擊以及 CAB 主席 Alfred Kahn 的努力，航空票價開始解管——票價更低、航空公司獲利反而提高，這是稀有的「從管制走向自由」案例。

一個諷刺：1971 年納德投訴加州內航班票價（不受 CAB 管）低於跨州同距離的 CAB 票價——「自封的消費者守護者」竟要求 CAB 處理。CAB（後獲最高法院支持）的處理方式是：要求加州內航空把票價漲到 CAB 標準。後因解管才使該裁定無效。

政府介入的「自然史」公式#

真實或想像的弊病引發改革呼聲。
由真誠改革派與真誠的有利益團體組成政治聯盟，雙方目標其實互相矛盾（消費者要低價、生產者要高價），用「公共利益」「公平競爭」等修辭粉飾。
國會立法、官員獲授權「做點事」。
改革派得勝凱旋，轉戰下一場運動。有利益的人開始確保權力為他們所用——而且通常成功。
後果產生新問題；於是擴大介入範圍。
官僚自己取走利益，連最初的特殊利益都不再得益。
既得利益已經盤根錯節，撤除原立法幾乎不可能；於是另立新法處理舊法產生的問題——新一輪循環開始。

食品藥物管理局（FDA）：好意逆向#

1906 年《純淨食品藥物法》起源於辛克萊（Upton Sinclair）小說《屠場》（The Jungle）對芝加哥屠宰業骯髒情況的曝光；他自嘲：「我瞄準的是公眾的心，意外打中了胃。」

肉品包裝商與藥師、醫師也是支持者：

肉商：歡迎政府蓋章證明肉類無病、好打開歐洲市場——而且讓政府幫他們付檢驗費。
藥師、醫師：經濟上可排擠地攤藥，職業上又能避免無效藥的危害。

從「安全」到「療效」：1962 年凱佛弗修正案#

1937 年磺胺酏（Elixir Sulfanilamide）事故（造成 108 人死亡）促成 1938 年《食品藥物化妝品法》：藥品須證明安全才可上市，180 天內須核可或駁回——藥廠也漸漸與 FDA 形成共生。

1961–62 年沙利度胺（Thalidomide）事件，造成歐洲畸形兒——但 Frances O. Kelsey 因擋下美國上市而獲總統頒獎。事件促成 1962 年凱佛弗修正案：

新增「療效」要求（不只「安全」），且取消 180 天時限。
這個改變與卡森《寂靜的春天》、納德 Corvair 風波同時，催生 FDA 的全面活躍化。

結果是「藥物落差（drug lag）」：
1962 年起每年新化學體（new chemical entities）下降逾 50%。
開發新藥所需時間與成本：1950 年代約2 年、50 萬美元；1978 年約8 年、5,400 萬美元——成本暴增百倍、時間翻四倍，而通膨僅翻倍。
罕見病藥開發已不划算；美國從新藥領先者退居後座；FDA 通常不接受國外證據作為療效證明。
Wardell 醫師研究：英國有許多美國尚未上市的藥；β-阻斷劑（Beta blockers）若早些可在美國使用，估計每年可救 1 萬條命。1962 年後 10 年內美國未通過任何高血壓新藥；1967–72 年整個心血管領域只通過 1 種藥。
Peltzman 的實證研究結論：FDA 規制造成的傷害遠大於它的好處。1962 年前的市場機制（包括沙利度胺廠商賠償數千萬美元）對偏離已有充分懲罰——「規制能改善之處所剩無幾」。

為什麼這是必然？「FDA 官員的兩種錯誤」#

放自己在 FDA 官員的位置上：

核准了沙利度胺式的悲劇 → 名字登上每家報紙頭版、政治生涯結束。
拒絕一個其實能救命的藥 → 失救的家屬不知道自己的至親死於何人之手、製藥公司只會被罵成貪婪商人。

「會吠的貓」（Barking Cats）：要 FDA 在現行體制下「行為變得理性」，等於要貓會吠。生物法則決定貓的特徵；政治法則決定政府機構的行為。改革者最常犯的錯，是以為換了好人或加幾條規定就能扭轉系統的本性。

消費者產品安全委員會（CPSC）：跨產業酌情權的隱憂#

1973 年成立的 CPSC 是新型監管的代表：跨產業、不關心價格而關心安全、酌情權極大。它對從書本火柴到玩具手槍、從電視到聖誕燈泡都發布過標準。

「不合理風險（unreasonable risk）」並非客觀概念。受過嚴格訓練且高薪的「專家」戴上耳罩開玩具槍以決定多少分貝才算「不合理」——很難讓納稅人覺得錢花得明智。
「更安全」的腳踏車可能更慢、更重、更貴，這之間的取捨應由誰決定？
大多數標準制訂被外包給業界協會——他們會以保護自身免於本國新進者與外國對手競爭為前提來訂規則。

兩個典型案例：

氣霧噴膠（aerosol spray adhesives）：1973 年依一名學者的初步研究禁售；1974 年複查無法佐證後解禁。雖快速更正值得稱道，但已有至少 9 名孕婦因恐生畸形兒而選擇墮胎。
Tris 阻燃劑：CPSC 1973 年強化兒童睡衣阻燃標準後，99% 兒童睡衣被以 Tris 處理；1977 年發現 Tris 是強致癌物——CPSC 自己又下令禁用、回收。廠商與消費者來回被課了兩次稅，數百萬兒童暴露於致癌風險中。市場本可漸進嘗試 Tris、有時間發現問題後撤回，但統一強制規制反讓事故規模放大。

環境保護局（EPA）#

1970 年成立的 EPA 是另一個高速成長的領域：1978 年預算逾 5 億美元、員工約 7,000 人；對產業與地方政府每年強加成本以百億美元計；新增資本支出有 10–25% 用於防汙。

防汙的確是真實問題，且在第一章定義的「鄰里效應（neighborhood effects）」中政府確實有合理角色。但弗里曼夫婦提出三點關鍵：
不存在「零污染」的理想國：連我們呼出的二氧化碳都是污染。問題是「正確的污染量」——進一步減少污染的收益剛好等於放棄其他好東西的代價。
污染不是道德問題：真正製造污染需求的是消費者，不是企業。企業是消費者與生產者間的中介——最終為清新空氣付錢的還是消費者。
不平等的得失分配：通常從乾淨空氣與荒野中獲益最多的是富裕、教育程度高的人；從便宜電力或便宜物品中獲益的是另一群人——「Director 法則同樣存在於環保領域」。

大多數經濟學家同意，最有效的污染控制是市場化的「排放費（effluent charge）」：每單位排放課固定稅。
廠商會選最便宜的減排方式。
稅金本身能客觀揭示減排成本。
「**排放費沒有在美國被採用，**多少是因為它真的會成功**」——這種公開、明確的選擇是政策制訂者所要避免的（Freeman 與 Haveman 語）。

弗里曼夫婦提醒不要被修辭迷惑：今日空氣比一百年前乾淨、水比一百年前安全；發達國家比落後國家乾淨。工業化提出新問題，也提供解決舊問題的手段——汽車增加了某種污染，卻終結了一種更不愉快的污染（馬糞）。

能源部（DOE）：自製的能源危機#

1973 年 OPEC 禁運後一連串「能源危機」與加油站長龍導致 1977 年成立能源部。政府、媒體把責任推給貪婪的石油業、浪費的消費者、惡劣天氣或阿拉伯酋長——但這些都不是真正原因。

真正原因：1971 年 8 月 15 日尼克森凍結工資與物價以來，原油與成品油的最高限價未隨整體解管而撤除；1973 年 OPEC 漲價四倍使這些限價無法解除。
經濟學家或許不知道很多事，但很清楚一件事：
想要過剩：政府訂高於市場價的最低價（小麥、糖、奶油都試過）。
想要短缺：政府訂低於市場價的最高價（紐約市的房租管制；二戰時各種配給；1971 年以來的能源「危機」）。

弗里曼夫婦的解方一句話：取消所有原油與石油產品的價格管制。汽油零售價或許每加侖貴幾分，但你不必再排隊、不必再繞城找加油站，且 DOE 1979 年 108 億美元預算也省了——大約等於每加侖 9 美分。

關於卡特政府提出的 880 億美元合成燃料計畫，弗里曼夫婦質疑：

我們從 OPEC 進口 20 美元/桶以上的石油，國內生產者卻被強制以 5.94 美元/桶銷售；國家還課國內油稅去補貼進口油；天然氣面對阿爾及利亞兩倍價格的進口卻不准國內生產者漲；環保要求嚴苛、紅單與審批延長電廠建置時程數倍。
「我們真的能以投入 880 億美元、生產一桶 40 美元的合成油，來『保護』我們不受 20 美元 OPEC 油的衝擊嗎？」——只要市場真的自由運作，私人企業若評估有利可圖自會投入。價格管制與「橫財稅（windfall taxes）」的威脅本身才是阻止替代燃料發展的最大阻礙。

市場本身的保護機制#

完美並非塵世所有，總會有劣品、騙子。但競爭性的市場一旦獲准運作，比強加於其上的政府機制更能保護消費者——不是因為商人比官僚更善良，而是因為服務消費者符合商人的自利。

市場提供多種機制：

零售商作為中介：百貨公司的核心經濟功能就是替消費者把關品質；Sears、Montgomery Ward、百貨公司本質上就是私營的「測試與認證機構」。
品牌商譽：通用電氣、通用汽車、Westinghouse、Rolls-Royce 維持「值得信賴」名聲的動機，可能比實體資產更值錢。
私人測試機構：Consumers’ Research（1928）、Consumers Union（1935，發行 Consumer Reports）半世紀以來提供公正評鑑——但會員至多 1–2% 的潛在客戶，意味著多數消費者已從其他途徑得到充足資訊。
競爭與廣告：廣告無法把消費者騙到天涯海角——福特投入巨資宣傳的 Edsel 就是慘敗。真實批評者反對的常常不是「廣告操縱品味」，而是「大眾品味本身與評論者的不同」。
國際自由貿易是最強的反壟斷機制：勞克不需要司法部協助就能撼動跨大西洋航空卡特爾；日本與德國車迫使美國車廠推出小車。

「政府本身才是消費者最大的單一壟斷者」——一個劣質產品的私人廠商會破產；一個劣質的政府機構則可能獲得更大預算。
政府也做廣告，且常比私人廣告更誤導：「美國儲蓄債券……儲蓄的好方法！」——但實際上過去十年買政府儲蓄債券的人是被通膨剝皮，到期還要為「利息」繳稅，而通膨正是賣他債券的政府造成的。

結語：禁酒令的鏡子#

1920 年禁酒令上路時，著名佈道家比利・桑迪（Billy Sunday）宣告：「淚水王國終結了！貧民窟將只是回憶……我們會把監獄改成工廠、把牢房改成穀倉。」結果：

監獄不夠用而要新建——A1 卡彭、Bugs Moran 因走私酒崛起。
飲酒並未停止；許多守法公民變成違法者；飲酒甚至獲得了一種叛逆的魅力。
市場原本對劣品、摻假、危險產品的紀律機制被禁絕，反讓劣酒充斥；執法人員被腐化，整體道德敗壞。

禁絕 cyclamates、DDT、laetrile，距離禁絕酒精與菸草的邏輯只差幾步；如果政府應該保護我們不要騎危險的腳踏車與玩具槍，那麼滑翔翼、機車、滑雪這些更危險的活動為何不該禁？
「若政府掌握我們所不知的資訊，就請告訴我們；但讓我們自由選擇，要拿自己生命承擔哪些風險。」