從廣受讚譽到普遍不滿#
教育一直是「美國夢」的核心元素。從清教徒的新英格蘭、伊利運河開通後遷往中西部的拓荒者，到 19 世紀下半葉湧入大都會的移民——他們對教育的渴求是普遍的。早期學校大多是私立、自願就讀，後來政府參與越來越多：
- 1852 年麻州率先立法強制就學，至 1918 年全美各州才全面實施。
- 政府控制原本以地方為主——鄰里學校、地方教育委員會（local school board）為常態。
1930 年代以降，伴隨政府整體擴張與集權化，地方控制迅速消退。如今家長普遍不滿、教師擔憂安全、納稅人埋怨成本——「幾乎沒人主張今天的學校能給孩子足以面對人生的工具」。在最差的情況下，學校反而成了它原本要防止的「碎片化」與隔閡的來源。
黑人經濟學家克拉克（Kenneth B. Clark）說：「低收入家庭黑人兒童的教育（或更準確地說，反教育），無疑是公立教育最大的災區與最毀滅性的失敗——這雙重悲劇在於，公立教育向來宣稱貧者與受壓迫者才是其最大受益者。」
李普曼（Walter Lippmann）四十多年前就把這個現象診斷為「過度治理的社會的病症」：從「無限權力交給見識有限、自利偏私的人手中很快會變得壓迫、反動且腐敗」這個舊信念，轉變為「人治理他人的能力沒有上限，因此政府不應有任何限制」這個新信念。
公校體系的歷史與發展#
早期：私立為主、政府為輔#
- 共和初期幾乎所有城鎮都有學校，許多州或地方法律規定「公學（common school）」的存續，但主要由家長付費的私立學校。
- 政府或慈善僅補助無力負擔者，並補貼部分學費。
- 1836 年紐約州教育長報告：5–16 歲兒童「實際在受教育者，相當於該年齡層全體人數」——就學雖非強制亦非免費，卻幾近普及。
從 1840 年代起：「免費學校」運動#
- 由麻州教育委員會首任秘書長「美國公共教育之父」**曼恩（Horace Mann）**領頭推動：稅收支付、由專業教育者控制的全面公立化體系。
- 主要的支持來自教師與行政人員的自利——若改由政府而非家長付薪，他們可獲得更高的就業確定性、更穩定的薪資與更大的控制權；學者 E. G. West 的研究顯示在英國也是如此。
- 19 世紀中葉這套制度大致成形，從此多數兒童進入政府學校。
教育國家化是專制與社會主義的另一個共通遺產：普魯士（1808）與拿破崙時期的法國領先；倫敦遲至 1870 年才建立公校體系，1880 年才強制就學，1891 年才全面廢除學費。在英美兩國，就學在政府接管前已近乎普及——是教師、行政人員、善意知識分子推動國家接管，而非家長。
集權化的加速#
20 世紀以來權力從地方向上集中：
- 1920 年地方資金佔公校收入 83%、聯邦補助不到 1%。
- 1940 年地方降至 68%；如今不到一半。
- 州政府份額由 16% → 30% → 40% 以上；聯邦從不到 2% 到約 8%。
- 同期，學校被指派的功能也在擴張：除了基本能力與共同價值外，又被要求促進社會流動、種族整合等與其根本任務僅有間接關係的目標。
官僚替代理論在學校的實證#
蓋蒙（Max Gammon）的「官僚替代理論」（前章已介紹）在學校體系中再度應驗：官僚體系中，支出增加會被產出下降所抵銷——它們像經濟宇宙的「黑洞」，吸入資源，發射卻在縮減。
具體數字：
- 1971–72 至 1976–77 五年間：全美公校專業教職員工總數**+8%，每位學生成本（名目）+58%**（剔除通膨後 +11%）。
- 同期學生數 -4%、學校數 -4%。標準化測驗成績呈下降趨勢——投入明顯增加，產出明顯下降。
- 1970–71 至 1977–78 七年間，學區數 -17%（持續集權化）；1968–69 至 1973–74 期間：學生 +1%、教師 +14%、督導人員 +44%。
問題不在「規模本身」——工業界的規模通常帶來規模經濟、降本提質。差別其實在於消費者是否有選擇權：
- 通用汽車（GM）規模龐大但仍能繁榮；W. T. Grant 規模龐大也救不了它破產。
- 在政治體制中，規模通常確實會降低消費者的選擇能力——大都會公校體系正是如此。
家長與孩子是消費者，教師與行政人員是生產者。集權化等於擴大生產者規模、削弱消費者選擇權、增強生產者權力。即使教師與行政人員自身也是家長，他們的「教師利益」「工會利益」與「家長利益」並不一致——其中之一達成的方式正是削弱家長的權力。
在大都市內城（inner cities）情況最嚴峻：
- 富裕郊區的家長仍享有「選擇」的奢侈：可送私校、可挑居住地、可影響地方政治。
- 內城居民既難以「付兩次學費」（公校稅 + 私校學費），也無力遷出，只能寄望於遙遠的政治機關。
- 結果：每名學生的開支可能跟富裕郊區一樣高，但內城學校大量經費花在維持紀律、防止破壞、修繕——校園氣氛更像監獄而非學習場所。
一個原本以「平等機會」為目的的體制，最終加劇社會階層化、提供極不平等的教育機會。
中小學的解方：教育券（Voucher）#
事情未必非如此不可。許多自願性的個案證明，當家長有選擇權時情況可大不相同：
- 聖約翰金口堂教區學校（St. John Chrysostom）：位於紐約布朗克斯最貧困區的天主教學校，靠民間獎學金、教會與部分學費營運。學生大多來自貧困家庭，由家長主動選擇並繳費；秩序良好，學業平均超前公校同年級兩個年級。
- 哈林預備學校（Harlem Prep）：1960 年代哈林暴動後，由憂心的家長與教師合資租下空店面而成。設備不足、許多老師沒有州政府的執照，卻把無數失學少年送進大學。但當財務一吃緊時，教育委員會以資助為條件接管，「結果不全然是壞，但壞多於好」（創辦人 Ed Carpenter）。
教育券的核心構想#
教育券（voucher） 概念：政府給家長一張只能用於受認可學校的支票（例如金額為公校生人均成本的全額或一部分），讓家長能把它帶到任何（公立或私立、本地或外地）願意接受其孩子的學校。
- 這正是 GI 法案（GI bill）對退伍軍人就學的做法。
- 不會讓任何人省掉公校的稅負，只是讓家長對學校的選擇權真正存在。
- 公立學校必須開始競爭——彼此競爭，並與私校競爭。
弗里曼夫婦自己更傾向走得更遠：質疑強制就學法仍有充分理由，並認為公共財源應大幅減少（補貼極少數困難個案即可）；但暫且把教育券作為較溫和的改革列為討論主軸。
對教育券常見批評的回應#
(1) 政教分離（church-state issue）#
- 最高法院尚未對「同時涵蓋公私校的全面教育券」做過裁定，但即便排除教會學校的版本仍遠勝現狀。
- 教會學校可拆分為教育部門（合資格）與宗教課程（課後/週日另付）。
- GI 法案下退伍軍人念天主教大學從未引發第一修正案爭議；社會福利受領人在教會義賣或奉獻盤捐錢同樣未引發爭議。
- 目前體制本身就違反第一修正案精神：公校以非神論的形式教導一套價值觀與信仰——這實質上就是一種宗教；不接受該宗教的家長被迫繳兩次錢。
(2) 財政成本#
- 表面上看，已就讀私校的 10% 學生若取得教育券，會增加總支出。但這只是承認現行制度本身就已經在歧視這些家長。
- 解法很簡單：把教育券金額設定為略低於公校人均成本即可——既能維持稅收平衡，私校的競爭壓力又可能讓品質更佳。
(3) 詐欺風險#
- 教育券只能由「受認可學校」兌現為現金，可控制大部分舞弊（仍可能有「回扣」，但程度可接受）。
(4) 種族議題#
- 南方某些州曾用教育券規避融合，已被判違憲；但歧視可透過「不歧視才能兌現」此一條件防範，與公校做法一致。
- 強制融合的反彈很多其實出於安全與品質擔憂而非種族主義；自由選擇下的融合反而最成功，私立教會學校長期是融合先鋒。
- 公校暴力之所以可能，是因為受害者被強迫就讀；給他們選擇權，無法維持秩序的學校自然會垮——這就是私立技職學校少有紀律問題的原因。
- 強制校車（forced busing）將被消除，但自願的校車仍可能增加（如同今日把孩子送去學音樂、舞蹈）。
- 黑人領袖長期不支持教育券令人費解：受益最大的就是他們的選民。或許因為教育券會解放黑人脫離自身政治領袖的支配——畢竟學校控制權正是其政治酬庸與權力來源。然而隨情況惡化，黑人教育者與「種族平等大會（CORE）」等已開始支持。
(5) 階級隔離#
- 大都會的公校反而透過「居住地綁定就學」強化了階層隔離——優秀公校幾乎都集中在高所得郊區。
- 教育券下中學會更明顯去階層化（藝術校、科學校、語言校等以共同興趣聚合）；居住地的多元化使社區小學亦較可能多元。
- 部分支持者反對「家長補繳（add-on）」（即在票面金額外自付差額去念更貴的學校）——弗里曼夫婦認為這恰恰是上一章批評過的那種為平等而限制改善的本能：「只能放縱享樂，不能補上孩子的教育」。
- 反對 add-on 的人常假設窮人不會自己掏錢——但歷史顯示窮人為孩子省吃儉用補貼學費司空見慣；他們只是無力支付整個公校替代成本。
- 「教育券對富人的教育品質幾乎不會提升、對中產有些提升、對低收入者則是巨幅提升」——對窮人的好處遠超過讓部分中高收入者免於支付兩次的事實。
(6) 新學校真的會出現嗎？#
- 美國各級政府每年在中小學上花近 1,000 億美元——比全國餐廳與酒吧總營收還多三分之一。那麼多錢開不出多元的學校才是難以置信。
- 訪談多位有志辦學者皆表示「過去因官僚體系而卻步，教育券會讓我願意嘗試」——非營利或營利並重，最終由競爭決定。
(7) 對公校的衝擊#
- 公校體系不應害怕競爭；如果做得好，自然不需擔心被「摧毀」。
- 在運作良好的小社區，公校仍會主導，可能因潛在競爭而稍有改善。
- 都會貧民區是公校最差之處——大批家長會出走是必然。轉型期會發生「殘渣（dregs）」現象：對教育最關心的家長最先轉走。但隨私市場崛起，整體品質上升，連最差的學校也可能在絕對水準上比現在好。
- 亞當・斯密兩百年前就說：「真正值得聽的課，從不需要強迫上……更值得注意的是，那些沒有公共機構教學的科目，往往才是教得最好的。」
教育券的阻礙#
教育官僚體系的「自利」是最大阻礙。
弗里曼夫婦四分之一個世紀前提案以來，雖有越來越多支持，但每次推動實驗都被體系卡住：
- 美國只有加州 Alum Rock 一處實驗真的進行（且被嚴重削弱：僅限公校、不允許私募加碼）。即使如此，McCollam 學校的成績從學區第 13 名躍升至第 2 名——僅僅因為老師可以為孩子量身打造課程，家長有取消選擇的權力。實驗結束後一切回到原狀。
- 新罕布夏的州教育委員會主席本已得到聯邦補助、各方初步同意，最後仍被各社區「總監」們逐一說服退出。
- 英國 FEVER（Friends of the Education Voucher Experiment in Representative Regions）在 Kent 努力四年也未能克服教師工會反對。
- 一位 Kent 校長直白拒絕：「我不確定家長知道孩子的最佳教育是什麼……我們是受過訓練的專業人士」——這正是「家長無權發聲、應由官僚決定」的代表觀點。
- 反方家長 Maurice Walton 則一語道破：「現在這把槍是由教師頂在家長頭上——家長不滿意，老師可以說『隨便你，反正你不能把孩子帶走』。」
高等教育的雙重問題#
品質：低學費的代價#
在無強制就學的高等教育中，問題的型態不同：
- 低學費的公立大學讓學生成為「二等顧客（second-class customers）」——是被部分救濟的對象；師生與行政人員的相互關係因此扭曲。
- 低學費吸引許多並不真正想學習、只是來社交與享受補貼住宿的學生，輟學率高（如 UCLA 大學部僅約半數完成學業，已是公立校中算高的）。
- 教師升遷與行政人員的政績通常取決於研究、論文與爭取州議會撥款——大學部教學品質反而不被獎勵，連最知名的州立大學也以研究、研究所、運動隊聞名，而非大學部教學。
私立大學則學費覆蓋大多成本，學生是主要付費客戶，雙方有強烈動機互相服務：
- 不滿意，學生可換校；想花得值，就會出席每堂課（達特茅斯一學生自述：「每堂課想到要花我 35 美元，自然會去上」）。
- 私立大學畢業率（如達特茅斯約 95%）通常遠高於公立。
私立大學同時銷售三類產品：學費（教學）、紀念品（buildings, professorships, scholarships）、研究。
這正是市場精妙之處——透過命名建築與講座，讓捐贈者既達成個人榮耀，又對社會公益有所貢獻；學生則同時是顧客與「員工」，因為他們的存在使紀念品與研究得以被「銷售」出去。Levin 主張古典系與人文藝術只能靠政府補貼——這是錯的：私立機構正是因為這些活動有公共意涵，才更容易吸引捐款。
公平：補貼的誰？#
主張政府補貼高等教育的兩個常見論點：
(i) 「社會效益」（social benefits）#
- 教育增進國家技能、促進經濟成長——但同樣可說機械、廠房也促進經濟成長，沒有人主張用稅補貼通用汽車與奇異的資本支出。
- 若高等教育確實提升個人生產力，個人本就會以較高所得自行回收此投資——亞當・斯密的看不見的手即可運作。
- 補貼會吸引那些「只在有補貼時才願意上大學的人」——那正是判斷其效益不及成本者。
- 卡內基委員會列出的「社會效益」混合了無效論點（屬個人受益）與部分可能成立但未提任何量化證據的論點（如知識總體推進、文化保存）；它甚至在自承「無精確或粗略方法可衡量」後，仍堅定建議擴大政府補貼——典型的特殊辯護（special pleading），18 名委員中 14 人來自高教機構。
(ii) 「教育機會平等」#
數據卻顯示補貼的方向是逆向的：
- 卡內基委員會自己的數據：1971 年低於 5,000 美元家庭學生有 20% 念私立大學；5,000–10,000 為 17%；超過 10,000 為 25%——私立給最低與最高所得者更多機會。
- 中高所得者上大學的機率高出兩到三倍，且念較貴的四年制大學，因此得到的政府補貼也最多。
- 佛羅里達 1967–68 研究顯示：最高所得階層淨受惠 60%，最低兩階層淨支出 40%，中間階層淨支出近 20%。
- 加州 1964 年研究：有孩子在公立高教者淨受惠 1.5%–6.6% 的家庭所得，有孩子在加州大學者所得最高也獲益最多；沒孩子在公立高教者所得最低，反淨支出 8.2%。
「我們知道沒有政府方案在反公平意義上比高等教育補貼更典型——這是 Director 法則的鐵證。中產與富裕階層成功地讓窮人補貼我們，而我們不僅毫無羞愧，還沿街吹噓自己的無私與公心。」
高等教育的解方#
替代政府融資：權益式（equity）財務工具#
學歷投資像一筆風險投資：有人成功、有人僅微薄薪資。固定金額的學貸對前者輕鬆、對後者沉重——更合理的是**「股權」式融資**：
- 學生取得資金，承諾將未來所得超過某個基本水平（基本水平訂在無進階訓練平均所得）的某個比例，按所領金額返還給政府。
- 此計畫可由所得稅體系一併徵收、行政成本極低，並設計為自我融資（self-financing）。
- 1967 年詹森政府的扎卡里斯（Jerrold R. Zacharias）小組曾以「教育機會銀行（Educational Opportunity Bank）」之名建議採行，遭到州立大學與贈地大學協會強烈反對——「動了利益的人說的謊言可以充滿激情」（亞當・斯密語）。
- 1970 年卡內基委員會雖建議成立「全國學貸銀行」、含部分依所得回饋條款，但僅作為輔助性而非取代學費融資。
- 耶魯等少數大學近期已自行採用部分依所得回饋的學貸計畫，火苗仍在。
以教育券作為次佳解#
若補貼仍要繼續，至少改採等成本對等競爭的形式：
- 公立大學收取全額成本學費，與私立大學公平競爭。
- 將整年高教預算除以欲補貼的學生人數，得出每張教育券面額；學生持券自由選擇大學（包括公私立）。
- 若申請者多於名額，可採競試、運動表現、家庭所得或其他社會接受的標準分配——精神上類似 GI 法案，但 GI 法案是無上限的。
弗里曼夫婦的譬喻：俄亥俄州目前等於對市民說：「若你的孩子要上大學，我們自動給他一筆四年獎學金——但他必須夠聰明，去念俄亥俄大學。如果他要去 Oberlin、Western Reserve、耶魯、哈佛、芝大，那就一毛也不給。」這怎麼可能算公平？
把這筆錢做成任何學校皆可使用的獎學金，並要求州立大學在同等條件下競爭，明顯更公平也更能促進學術。
反「平權行動」官僚#
聯邦政府以「平權行動（affirmative action）」之名擴大對公私大學的監管，引發學界強烈反彈——但弗里曼夫婦冷冷指出：學界曾是要求政府介入「他人」事務的先鋒，只有當監管轉向自身時才看見它的成本與反作用——他們現在同時是過去信仰與當下「繼續從聯邦食槽進食」之自利的受害者。
結語：教育與就學不是同一件事#
「教育（education）」與「就學（schooling）」並不等同。
- 漢密爾頓（Alexander Hamilton）只受過三、四年的正式教育，卻是當時最具學識者之一。
- 我們每個人都認識許多受過長年正規教育卻未受教養者，與許多未受正規教育卻學識淵博者。
弗里曼夫婦的整體判斷是：政府日益主導教育的融資與行政，不僅造成稅金的巨大浪費，也使整個教育體系的品質遠低於若以自願合作為主時可達到的水準。
他們提出的綜合建議：
- 中小學：跨所得層級的教育券，讓家長真正能為孩子選擇學校。
- 高等教育：依所得返還的權益式學貸——平等之同時，終結窮人補貼富人念大學這個醜聞；或退而求其次，採行高教教育券。
這些方案乍看大膽、卻並非不可行。真正的障礙在既得利益與成見，而非可行性。我們不會一夜之間達成它，但每一步進展都會「強化我們自由的根基，並讓教育機會的平等獲得更完整的意義」。