1932 年大選與政府角色的轉折#

1932 年的總統大選是美國的政治分水嶺。胡佛（Herbert Hoover）背負大蕭條的責任求連任失敗，由民主黨的羅斯福（Franklin Delano Roosevelt, FDR）以充滿希望與樂觀的形象當選。

此次選舉真正的歷史意義不只是政權輪替，而是民眾對政府角色的認知與政府實際扮演的角色，雙雙發生根本轉變：

• 從建國到 1929 年，除戰時外，政府總支出（聯邦＋州＋地方）不曾超過國民所得的 12%，其中三分之二是州與地方支出，聯邦支出通常僅 3% 或更少。
• 1933 年起政府支出從未低於國民所得的 20%，到撰書時已超過 40%，且其中三分之二是聯邦支出。
• 即使排除冷戰與熱戰的軍事開支，1946 年後僅非國防的聯邦支出就已超過國民所得的五分之一——過去半世紀，聯邦政府在經濟中的角色擴張了大約十倍。

新政（New Deal）：兩條主線匯流#

羅斯福的「智囊團（brain trust）」多來自校園——尤其哥倫比亞大學——反映了學界從相信個人責任、自由放任與分權有限政府，轉向相信社會責任與集中化強政府。

1887 年小說《回顧（Looking Backward）》（貝拉米（Edward Bellamy）著）就已預示這種思潮：書中主角從 1887 年沉睡到 2000 年，發現一個從 1930 年代興起、提供「從搖籃到墳墓（cradle to grave）」安全保障與全民國家服務的烏托邦——這是該書首見此一片語的來源。

新政可大致分為三類：

• 改革性方案：部分被最高法院判違憲（如 NRA、AAA），但證券交易委員會（SEC）、全國勞工關係委員會（NLRB）、全國最低工資等仍延續至今。
• 保障性方案：社會安全（Social Security，包含 OASI 老年與遺屬保險）、失業保險、公共扶助。
• 臨時性方案：原本應對緊急狀況，但多數最終被永久化（如 WPA 工程救濟、CCC 青年保育隊）。

二戰：強化新政的基礎#

二戰中斷新政但同時強化它的根基：

• 戰爭帶來巨額預算與前所未見的全面管控（價格與工資、配給、原料分配、進出口管制）。
• 戰爭結束時，多數人認為集中政府證明了它能比「無計畫的資本主義」更有效——這個解讀其實是錯的。
• 1946 年的《就業法》（Employment Act）以法律形式宣告政府須維持「最大就業、生產與購買力」，等於把凱因斯主義入法。

兩個結論其實都是錯的：

• 大蕭條是政府的失敗，不是私人企業的失敗。
• 戰時為單一壓倒性目標暫時集中權力，與永久性地以模糊的「公共利益」掌控經濟，是截然不同的兩件事。

從中央計畫到福利擴張#

戰後普遍預期中央經濟計畫將是潮流，但實際走向卻不同：

• 詳細的中央經濟計畫因為績效不佳且衝突自由而失敗（如英國試圖管制人民可從事的職業，遭反彈後放棄）。
• 國有化在英國、瑞典、法國、美國的經驗都顯示效率低落、虧損龐大，鐵桿馬克思主義者外，幾乎無人視之為良策。
• 「社會主義……在它證明社會化生產手段的論點接連被駁倒一個世紀後已知識破產，現在轉而要社會化生產的結果」（W. Allen Wallis 語）。

政府擴張因此轉向兩個新方向：

1. 福利方案（welfare programs）
2. 管制活動（regulatory activities）

1964 年詹森（Lyndon Johnson）總統宣布「向貧窮宣戰（War on Poverty）」後，福利支出爆發性擴張：醫療保險（Medicare）、醫療補助（Medicaid）、糧食券（food stamps）等紛紛問世。

衛生、教育與福利部（HEW）1953 年成立時預算 20 億美元；1978 年達 1,600 億美元——僅次於美國全國預算與蘇聯全國預算的世界第三大預算，每 100 名美國勞工就有逾 1 人為其服務。

福利國的歷史源流#

俾斯麥的德國#

最早大規模引進福利措施的是俾斯麥（Otto von Bismarck）的德意志帝國（1880 年代初）：

• 提供工人意外、疾病與老年保險。
• 動機是「對下層階級的家長式關懷」加上「精明的政治算計」——藉此削弱新興社會民主黨的政治號召。

看似弔詭的是，右翼貴族統治的德國卻率先推行被視為左翼社會主義的政策。但兩者其實有共通邏輯：

• 貴族與社會主義者皆相信集權統治、命令而非自願合作——只在「應由誰來統治」上分歧（出生決定的菁英 vs. 唯才是用的專家）。
• 兩者都自認知道「公共利益」是什麼、如何達成，因此都奉行家長式哲學，並在掌權後常以「全民福祉」之名推進自身階級的利益。

英國（1908、1911）與瑞典#

• 1908 年英國《老年年金法》（Old Age Pensions Act）：70 歲以上低收入者可領年金；雖屬無提撥制（noncontributory），實質是直接救助，但宣示其為權利而非恥辱。
• 1911 年《國民保險法》（National Insurance Act）：建立提撥制（雇主、員工、政府共擔），保障疾病與失業——這是更激進的轉變。法學家戴西（A. V. Dicey）評論：「失業保險實際上是國家承認其有義務為人民因失業而受的損害投保……此法符合社會主義教條，與 1865 年的自由主義甚至激進主義已難以相容。」
• 邱吉爾（Winston Churchill）1904 年從保守黨轉入自由黨，成為勞合・喬治（Lloyd George）內閣推動社會立法的要角——這個轉換並不需要他改變原則，因為兩者都源自 19 世紀**保守激進派（Tory Radicals）**那種貴族式對勞工階級的家長關懷。
• 瑞典 1915 年實施提撥式強制老年年金，並大規模推行國有產業、公共住宅與消費合作社——成為《瑞典：中道》（Sweden, the Middle Way, 1936）一書中影響新政的範本。

福利國的成果與問題#

英國與瑞典的困境#

• 英國：稅負成為民怨來源；通膨放大不滿；國民健保（NHS）罷工頻仍、成本上升、候診排隊變長；私人醫療快速成長；失業與通膨並起；柴契爾（Margaret Thatcher）1979 年大選獲勝即以根本變革為訴求。
• 瑞典：得益於避開兩次大戰，但近年同樣面臨高通膨、高失業、高稅、人才外流、福利方案不滿——1976 年選民終結了社會民主黨四十多年的執政。

紐約市：美國最戲劇性的失敗範例#

• 紐約市是全美最以福利為導向的社區，市政支出佔人口比為全美最高（芝加哥的兩倍）。
• 華格納市長（Robert Wagner）1965 年預算演說：「我不打算讓財政問題限制我們對市民基本需求的承諾。」
• 結果是「更多錢、更多方案、更多稅」失靈——未能滿足基本需求，反而走向破產，最終靠州與聯邦援助才避免，代價是讓出財政自主。
• 紐約「不是被迫設立龐大市立醫院或市立大學體系、實施免學費、開放招生、忽略預算上限、課全國最高稅、超額借貸、補貼中產住宅、維持嚴格租金管制、給市府員工豐厚退休金福利」的（Ken Auletta 語）。

社會安全（Social Security）：被精心包裝的兩個失敗組件#

弗里曼夫婦的判斷：社會安全是包裝大師的勝利——把一個不該被接受的稅，與一個不該被接受的福利方案，捆成「新政最偉大成就」之一。

名實不符的宣傳#

HEW 多年印發給民眾的小冊子寫道：「工作期間，員工、雇主與自雇者繳交社會安全『提撥金』，匯入特別信託基金……」。弗里曼夫婦稱之為歐威爾式的「雙重思考（doublethink）」：

• 薪資稅被叫成「提撥金」：「強制即自願」。
• 「信託基金」被誇大為核心：實際上 1978 年 6 月 OASI 信託基金僅 320 億美元，不到當時年支付額的一半，且只是政府某個部門對另一部門的承諾。已承諾的退休金現值是「以兆計」的——「少即是多」。
• 「員工的福利由其提撥金支付」：事實上是現職勞工繳的稅直接支付給已退休者，沒有真正的累積基金——「我即是你」。

社會安全本質上不是保險——個人提撥與所領給付之間的關係，連最堅定的支持者都承認「極其薄弱」。它其實是一個特定的稅，加上一個特定的轉移支付方案——若分開來看，沒有人會接受其中任何一個。

• 稅本身：累退的工資稅，對低所得者最重；課的是工作，抑制雇用與求職。
• 給付本身：與所繳金額或財務狀況都無真正連結；其中無數武斷的設計（覆蓋業 vs. 未覆蓋業、寡婦條款、65 歲後工作會被扣除等）。

永久不平衡的「世代契約」#

• 人口結構：1950 年每位受領者背後有 17 名工作者繳稅；1970 年僅 3 人；21 世紀初將不到 2 人。
• 本質：強迫且非個人化的世代轉移——「強制取代了愛與義務，使家庭紐帶被削弱」。
• 隱性反向重分配：低薪族通常更早開始繳稅、平均壽命更短，繳稅年數更多、領取年數更少——「以照顧窮人之名，從窮人身上拿錢」。再加上免稅、賺取所得限額（適用工資但不適用股利等），形成 Director 法則的典型樣貌：「公共支出主要嘉惠中產階級，並由窮人與富人共同負擔。」

公共扶助、住宅與醫療#

公共扶助（Welfare）#

• 一百多個聯邦反貧方案重複交疊、官僚為主、難以脫離；存在大量舞弊與欺詐。
• 1978 年總支出約 900 億美元，是 1960 年的十倍。粗估 1978 年所謂貧窮線下約 2,500 萬人，平均每人對應的福利支出竟達 3,500 美元、四口之家約 14,000 美元——是貧窮線本身的兩倍。若這些錢真的都到了窮人手上，他們早已脫貧並小康。事實是大部分被官僚體系、不算貧困者與舞弊者瓜分。

住宅補貼#

• HUD 部成立於 1965 年，員工逾 2 萬，年支出超過 100 億美元。
• 被拆毀的住宅單位多於蓋出來的；被迫遷出者多遷往更差的住所；都市更新獲名「貧民窟清除（slum removal）」與「黑人清除（Negro removal）」——每蓋一戶（多為中高收入白人入住）就拆掉四戶（多為黑人居住）。
• 公共住宅常成為犯罪與青少年問題的溫床（如聖路易 Pruitt-Igoe 計畫，獲建築獎卻最終被部分炸毀）。
• 紐約「中產住宅」每月平均補貼超過 200 美元——又是 Director 法則。
• 真正的受益者：地產所有者、開發商、商場業主、機構（大學、教會）以及承包商與工會——FTC 自己也得出此結論。

醫療#

• 1965 年 Medicare、Medicaid 設立後，政府醫療支出從 1960 年不到 50 億美元（佔國民所得約 1%）增至 1977 年的 680 億美元（4.5%）。政府佔總醫療支出的比例從 25% 升至 42%。
• 結果是醫療費用與醫護人員所得急劇上升，但醫療設施擴張並未跟上。
• 政府於是又介入管制醫療程序與收費——「付錢的人決定怎麼吹笛子」。延續這條路的終點將是社會化醫療（socialized medicine）。
• 英國 NHS 的實際數據：開辦頭 13 年沒有蓋任何新醫院；1976 年的醫院床位反而少於 1948 年；其中三分之二的床位是 1900 年前由民間興建的；候診名單常達 60 萬人、許多人需等多年動「可延後」的手術。
• 蓋蒙（Max Gammon）醫師據此提出「官僚替代理論（bureaucratic displacement）」：組織越官僚，越容易以無用工作排擠有用工作（NHS 1965–73 年總員工增 28%、行政與文書員工增 51%，但平均每日佔床數反而下降 11%）。
• 醫師外流：每年自英外移人數約等於英國醫學院畢業生的三分之一。

「醫療費用太高所以需要社會化醫療」與「社會化能降低醫療成本」這兩個論點，弗里曼夫婦都拒斥：至今沒有任何活動是政府辦得比民間更便宜的；費用終究要全民承擔，差別只在於是直接付給服務者，還是經由官僚抽走一段薪水後再轉付。

福利國的根本謬誤：誰花誰的錢#

弗里曼夫婦提出一個非常簡明的分析框架，將支出分為四類（誰的錢 × 為誰花）：

所有福利方案都落在 III 或 IV 類：

• 例如社會安全現金給付 → III 類（受領者自由花用）。
• 例如公共住宅 → IV 類（官僚替別人決定要什麼）。
• 而「官僚自身也吃這頓午餐」——所有 IV 類都同時是 III 類。

立法者花的是別人的錢，選民與立法者的金流連結極弱，官僚也是花別人的錢——支出爆炸是必然。

福利國固有的副作用#

• 效率不足：花別人的錢、為別人花，自利的強誘因不在，僅靠人性善意不可靠。
• 腐敗誘惑：可拿到別人的錢的誘惑很強，無論是貪污、舞弊或合法的遊說，都會誘人爭奪。
• 嘉惠錯人：窮人在政治市場的劣勢往往大於在經濟市場——所以方案頭尾常嘉惠中產而非真正貧者。
• 淨收益低：為了搶 100 美元的轉移，人們會花最多 100 美元在遊說、政治獻金上——這些是純粹浪費。
• 道德腐蝕：IV 類支出讓一群人享有對另一群人「神祇般」的權力，使另一群人陷入「孩童般」的依賴；自立能力因不用而萎縮。
• 強制是核心：除自願捐贈外，支出他人的錢只能透過奪取（即課稅）——「壞手段腐蝕好目的」，這正是福利國嚴重威脅自由的根本原因。

改革方向：負所得稅與逐步退場#

弗里曼夫婦提出的長期願景由兩部分組成：

第一：以「負所得稅（negative income tax）」單一現金補貼方案，取代當前各種重疊的福利方案。

• 概念：當所得低於免稅額時，政府按某一比例補貼未用完的免稅額，讓你領補貼；高於免稅額則開始繳稅。
• 例（1978 年數字）：四口之家免稅額 7,200 美元、補貼率 50%。完全無收入則領 3,600 美元；若家庭賺 1,000 美元，補貼降至 3,100 美元（多賺一塊也仍多得到一些），總所得 4,100 美元；7,200 美元為損益平衡點。
• 優點：直接針對貧窮、以最有用的形式（現金）給付、單一普遍標準、明示成本、保留工作誘因、可整合至現行所得稅系統因而幾乎不需要新官僚。

第二：履行現有承諾的同時，逐步收束社會安全。

1. 立即廢除薪資稅。
2. 持續支付現有受領者法定金額。
3. 已累積年資者，按其法定權益扣除未來免繳薪資稅之現值，給予退休年金或同值公債的選擇權。
4. 尚未累積年資者，按其與雇主已繳稅累積值給予公債。
5. 終止累積新權益，由個人自行安排退休。
6. 上述 2、3、4 由一般稅收與公債融通。

此方案不增加政府的真實負債——只是把已隱含的義務攤在陽光下、給予資金支應，並終結對未來世代的承諾。

弗里曼夫婦清楚此方案在當下政治上不可行：

• 利益盤根錯節：受領者、州與地方官員、龐大的福利官僚體系。
• 改革方案必須同時做到三件政治上互斥的事：給付水準「合宜」、保留強誘因、總成本「合理」。
• 既有受領者已經習慣每年 6,000 至 12,000 美元以上的多重補助組合；任何「實質減少給付的改革」短期內都過不了國會。

但今日不可行的，未必明日不可行——他們以肯特（Frank H. Knight）的鴨群比喻寫道：「華府最常見的領導形式是：一群鴨子飛 V 字形，當領頭發現後面的鴨子都已轉向時，立刻衝到新方向的最前面再次擔任領頭。」

結語：福利國的真正代價#

浪費令人沮喪，但浪費還只是最小的惡。家長式的大規模方案最大的傷害是對社會結構本身的腐蝕：

• 削弱家庭。
• 削弱工作、儲蓄與創新的誘因。
• 抑制資本累積。
• 限制我們的自由。

這些才是衡量福利國的根本標準。