公共服務機構——政府機關、工會、教會、大學與學校、醫院、社區與慈善組織、專業與貿易協會等——與任何企業一樣需要創業精神與創新，甚至可能更需要。今天社會、技術與經濟的快速變化，對它們既是更大的威脅，也是更大的機會。
誠然，每個服務機構都喜歡變大——在缺乏利潤檢驗的情況下，規模是服務機構唯一的成功標準，成長本身就成了目的；而且需要做的事永遠還有那麼多。
但「停止那些一直在做的事」與「做新的事」，對服務機構同樣是大忌，或至少痛苦得不得了。
公共服務機構的創新，多半是被逼出來的#
公共服務機構的多數創新，不是被外部人強加，就是被災難逼出來的。
四個歷史例證
- 現代大學是一個徹底的外部人所創造的：普魯士外交官洪堡（Wilhelm von Humboldt）。他在 1809 年創立柏林大學，當時十七、十八世紀的傳統大學已被法國大革命與拿破崙戰爭摧毀殆盡。
- 現代美國大學在六十年後誕生，當時美國傳統的學院與大學正在死去，已無法吸引學生。
- 二十世紀軍隊的所有基本創新（不論結構還是戰略）都跟在恥辱的失能或慘敗之後：老羅斯福的陸軍部長、紐約律師魯特（Elihu Root）在美西戰爭的難堪表現後重組了美國陸軍與其戰略；幾年後，同樣是文人的英國陸軍大臣霍爾丹勳爵在英軍波耳戰爭同樣難堪的表現後重組了英國陸軍與其戰略；一戰戰敗後，德國陸軍也重新思考了自己的結構與戰略。
- 在政府方面，近代政治史上最偉大的創新思考範例之一——美國 1933 至 1936 年的新政——是被一場嚴重到幾乎撕裂國家社會結構的大蕭條所觸發的。
官僚批評者把公共服務機構對創業與創新的抵抗，歸咎於「膽小的官僚」、「從沒發過薪水的混日子的人」或「渴求權力的政客」。
這是一段很老的連禱文——馬基維利五百年前吟誦它時它就已經很老了。改變的只有唱它的人是誰：二十世紀初它是所謂自由派的口號，如今是所謂新保守派的口號。
可惜事情沒那麼簡單，而「更好的人」這帖改革派的萬年靈藥是海市蜃樓：最有創業精神、最創新的人，在接管一個公共服務機構（尤其是政府機關）六個月後，行為就會像最會混日子的官僚或最渴求權力的政客。
最好的證明是企業內部的幕僚服務單位——它們實際上就是企業裡的「公共服務機構」。這些單位通常由來自營運部門、在競爭市場中證明過自己表現能力的人領導。然而內部幕僚單位並不以創新聞名：它們擅長建立帝國，而且永遠想做更多同樣的事；它們抗拒捨棄任何正在做的事。但它們一旦建立起來，就很少創新。
三個結構性原因#
一、它靠「預算」而不是靠成果獲得報酬#
公共服務機構是為它的「努力」、並從別人賺來的錢中獲得報酬——不論那是納稅人、慈善組織的捐款人，還是人力資源部門或行銷服務幕僚所服務的那家公司。
而公共服務機構的「成功」，是由「拿到更大的預算」而非「取得成果」來定義的。
因此，任何試圖甩掉活動與努力的舉動，都在縮小這個機構，讓它喪失地位與聲望。
失敗不能被承認。更糟的是，「目標已經達成」這件事也不能被承認。
二、它依賴眾多的支持群體#
在市場上銷售產品的企業裡，有一個支持群體（消費者）最終壓過所有其他群體。企業只需要小市場中的一小塊份額就能成功，然後它就能滿足其他支持群體——股東、員工、社群等等。
而一旦服務機構開始一項活動，它就取得了一個「支持群體」，這個群體接著就拒絕讓該方案被廢除、甚至拒絕讓它被顯著修改。
但任何新的東西永遠是有爭議的。這意味著新東西會被既有支持群體反對，而它自己還來不及形成支持它的群體。
三、最重要的原因：它存在是為了「行善」#
公共服務機構畢竟是為了「行善」而存在的。這意味著它們傾向於把自己的使命看成一個「道德的絕對」，而不是一個「經濟的、須受成本效益計算檢驗」的東西。
經濟學永遠在尋求「以同樣資源的不同配置獲得更高產出」，因此一切經濟的東西都是相對的。而在公共服務機構裡，沒有「更高產出」這回事——如果你在「行善」，那就沒有「更好的善」。
更糟的是：在追求某個「善」的過程中未能達成目標，只意味著必須加倍努力——邪惡的力量一定比預期的更強大，需要更用力地對抗。
類比：講道與「肉體的罪」
數千年來，各種宗教的傳道者都在痛斥「肉體的罪」。客氣地說，他們的成功相當有限。
但這對傳道者而言不構成論據：它不會說服他們把可觀的才華投注到成果較易取得的事業上。恰恰相反，它只證明了他們的努力需要加倍。
避免「肉體的罪」顯然是一個「道德的善」，因此是一個絕對——而絕對不容許任何成本效益的計算。
很少公共服務機構用如此絕對的措辭定義自己的目標。但即使是公司的人力資源部門與製造服務幕僚，也傾向於把自己的使命看成「行善」，因而看成道德的、絕對的，而不是經濟的、相對的。
由此導致：追求「最大化」而非「最適化」#
「只要地球上還有一個孩子餓著肚子上床，」反飢餓十字軍的領導人宣稱，「我們的使命就沒有完成。」
如果他改口說：「只要透過既有配送管道所能觸及的最大數量兒童，都吃得夠多而不至於發育遲緩，我們的使命就完成了」，他會被轟下台。
事實上，愈接近達成目標，所需要的努力就愈多：一旦達到最適化（大概是理論最大值的 75% 到 80%），額外成本會呈指數上升，而額外成果會呈指數下降。
因此一個公共服務機構愈接近達成自己的目標，它就會愈挫折，也會愈拚命地在自己已經在做的事情上加碼。
**而它成就愈少時，行為也一模一樣。**不論成功或失敗，「創新、去做別的事」的要求都會被它視為對其基本承諾、對其存在理由本身、對其信念與價值的攻擊。
兩個極端案例：工會與大學
工會大概是眼下最極端的例子。
它可能是二十世紀已開發國家中最成功的機構，而且顯然已經達成了它最初的目標——當西方已開發國家勞動所得佔國民生產毛額的比重接近 90% 時，就再也沒有「更多」可言了。
然而工會連思考新挑戰、新目標、新貢獻的能力都沒有。它所能做的只是重複舊口號、打舊仗。因為「勞工的志業」是一個絕對的善——顯然不容質疑，遑論重新定義。
大學可能與工會相差不遠，部分原因也相同：二十世紀的成長與成功程度僅次於工會。
但確實有機構做到了#
公共服務機構（包括政府機關）中有足夠多的例外，顯示即使是老而大的公共服務機構也能創新。
四個成功創新的公共服務機構
美國的若干天主教總教區：引進平信徒來管理教區，包括已婚的平信徒女性與企業前高階主管。**除了施行聖事與牧養會眾之外的一切，都由平信徒專業人士與管理者處理。**儘管全美天主教會神父短缺，這項政策卻讓可用的神父得以積極前進，去建立會眾、擴展宗教服務。
美國科學促進會：這個最古老的科學學會之一，在 1960 至 1980 年間重新導向自己，成為一個「大眾組織」而不失其領導者的性格。它徹底改造了週刊《科學》，使之成為科學界面向公眾與政府的發言人、以及科學政策的權威報導者；同時它創辦了一份給一般讀者、科學上扎實卻又大眾化的高發行量雜誌。
一家西岸大醫院：早在 1965 年前後就認識到，醫療照護正因自身的成功而改變。當其他大城市醫院試圖對抗「醫院連鎖」或「獨立門診治療中心」這類趨勢時，這家機構成了這些發展的創新者與領導者。
- 它是第一家興建獨立生產中心的醫院：孕婦以相當低的費用獲得一間汽車旅館式房間，同時所有醫療服務隨時待命。
- 它是第一家投入門診手術中心的醫院。
- 它同時開始建立自己的自願性醫院連鎖，向該區域內較小的醫院提供管理合約。
美國女童軍：這個可追溯至二十世紀初、有數百萬名年輕女性成員的大型組織，從 1975 年前後開始，在其三個基本面向——成員、方案、志工——上導入創新。
- 成員：積極招募來自新都市中產階級的女孩，也就是非裔、亞裔、拉美裔。
- 方案：認識到隨著女性進入專業與管理職位，女孩需要強調專業與商業職涯的新方案與新榜樣，而不是傳統的家庭主婦或護理師職涯。
- 志工：女童軍的管理者意識到，傳統志工來源正在枯竭，因為年輕母親不再坐在家裡找事做。但他們同時認識到，這些新的專業女性、新的職業母親代表著一個機會，而女童軍有東西可以提供給她們——於是他們著手把「為女童軍當志工」變成對職業母親有吸引力的事：一個既能與孩子共度時光與樂趣、又能貢獻於孩子成長的好方法。
- 最後，女童軍意識到「沒有足夠時間陪孩子的職業母親」代表著另一個機會：他們開辦了學齡前兒童的女童軍。
結果：女童軍扭轉了兒童與志工人數雙雙下滑的趨勢——而童子軍（一個更大、更老、也富有得多的組織）卻在漂流。
四項創新政策#
一、清楚定義使命#
它想做什麼？它為什麼存在？
它必須聚焦於「目標」而非「方案與專案」。方案與專案是達成目的的手段，應該永遠被視為暫時的，而且事實上是短命的。
二、務實地陳述目的#
它應該說「我們的工作是緩解饑荒」，而不是「我們的工作是消除飢餓」。
它需要某個真正可達成的東西，因而需要對一個務實目的的承諾，好讓它最終能說：「我們的工作完成了。」
當然有些目標永遠無法達成——在任何人類社會中主持正義，顯然是一項永無止境的任務，即使以適度標準也永遠無法完全達成。但多數目標可以、也應該以「最適」而非「最大」的措辭來表述，如此才可能說出：「我們達成了我們想做的事。」
這一點肯定該用在校長的傳統目標上：讓每個人都在學校裡坐上許多年。這個目標在已開發國家早已達成。
那麼教育現在該做什麼？——也就是說：相對於單純的「上學」，「教育」的意義是什麼？
三、未達成目標，是「目標錯了」的表徵#
把失敗當成「一試再試」的好理由是不理性的。未能達成目標，是質疑目標本身有效性的初步證據——這與多數公共服務機構所相信的恰恰相反。
四、把「持續尋找創新機會」建進政策與實務#
它們必須把改變視為機會，而不是威脅。
案例：內布拉斯加州林肯市的民營化
即使在政府裡，只要遵守簡單的規則，創新也是可能的。
140 年前，內布拉斯加州林肯市是西方世界第一個把大眾運輸、電力、瓦斯、自來水等公共服務收歸市有的城市。
然而早在 1970 年代中期，在女市長布薩利斯（Helen Boosalis）任內，它就開始把垃圾清運、校車運輸與其他許多服務民營化：由市府提供經費，由民間企業競標；成本大幅節省，服務改善的幅度更大。
布薩利斯在林肯市看見的，是把公共服務的「提供者」（也就是政府）與「供應者」分開的機會。這使得高服務標準、以及競爭所能提供的效率、可靠與低成本，得以同時成立。
為什麼公共服務機構的創新如此重要？#
為什麼我們不能像歷史上一向所做的那樣，讓既有的公共服務機構保持原樣，而依靠新機構來提供公共服務部門所需的創新？
二十世紀公共服務部門（政府的與非政府的非營利部門）的成長速度超過私部門，大約是三到五倍，二戰以來尤其快速。
能民營化的，就該民營化#
在某種程度上，這樣的成長是過度的。凡是公共服務活動能被轉換為營利事業的，就應該被轉換。
這不只適用於林肯市所民營化的那類市政服務：美國醫院從非營利轉向營利已經走得很遠；在專業與研究所教育上，這可能會變成一場大遷徙——去補貼已開發社會中所得最高的人（高階專業學位的持有者），實在很難有正當理由。
已開發社會的一個核心經濟問題是資本形成。
因此，如果某些活動能被組織成「形成資本」的活動、也就是能獲利的活動，我們就不太負擔得起讓它們以「非營利」（也就是「吞噬資本而非形成資本」）的方式進行。
但絕大多數仍將是公共服務#
然而公共服務機構所執行的絕大部分活動仍會是公共服務活動，既不會消失，也不會被轉型。因此它們必須被造就成有產出、有生產力的。
這樣的公共服務機構將愈來愈無法履行其使命，因為它們死守著在變化了的環境中無法運作的方案與專案；然而它們既無能力、也不願意捨棄那些自己已無法履行的使命。
它們將愈來愈像 1300 年前後失去一切社會功能的封建領主：寄生的、無功能的，除了阻撓與剝削的權力之外一無所剩。它們將變得自以為是，同時愈來愈失去正當性。
顯然這件事正發生在它們之中表面上最強大的那個身上：工會。
然而一個快速變化、有新挑戰、新要求與新機會的社會，確實需要公共服務機構。
警訊：美國的公立學校
美國的公立學校同時體現了機會與危險。
除非它帶頭創新，否則它不太可能存活下來——除了成為貧民窟裡少數族裔的學校，因為中高所得家庭的父母正把孩子送去私立與教會學校。
美國有史以來第一次面臨教育上的階級結構威脅：除了最貧窮的人以外，其他人都待在公立學校體系之外——至少在多數人口居住的城市與郊區是如此。
而這將完完全全是公立學校自己的錯，因為改革公立學校所需要的東西，我們已經知道了。
許多其他公共服務機構面臨類似的處境。知識已經有了，創新的需要也很清楚。它們現在必須學會如何把創業精神與創新建進自己的體系。否則它們將被外部人取代——那些外部人會創造出具創業精神的競爭性公共服務機構，讓既有的那些變得過時。
十九世紀末到二十世紀初，是公共服務領域極具創造力與創新的時期。到 1930 年代為止的七十五年間，社會創新的活力、生產力與速度，肯定不亞於技術創新，甚至更盛。
但在那些時期，創新採取的形式是「創造新的公共服務機構」。
今天社會創新的需要可能更大，但它將很大程度上必須是「既有公共服務機構內部的社會創新」。
因此，把創業式管理建進既有的公共服務機構，可能是這一代人最重要的政治任務。
本章總結#
於是，公共服務機構必須被造就出績效與創新。做法之一是：把服務機構所能外包的活動民營化，並從非營利轉為營利活動。只要使命清楚，光是這一步就能讓服務活動更有效。
但社會部門與政府組織所執行的絕大部分服務活動無法民營化。這些機構必須著手消除創新的障礙——已有許多成功案例可以指路，包括美國女童軍、美國科學促進會，以及內布拉斯加州林肯市這樣的城市。
公共服務機構成功創新有四項要求：
- 提供清楚的使命定義。
- 確立可達成的目的，並以「最適」而非「理論最大」的措辭陳述。
- 深究那些反覆嘗試後仍未達成的目標——反覆嘗試仍未達成，意味著目標要不該被重新定義，要不就該被捨棄。
- 把已在其他經濟部門被證明可行的創業政策與實務，建進公共服務機構。