副總統高爾（Al Gore）在柯林頓政府第一年大張旗鼓宣布的「政府再造」承諾，換來的只是全國性的哈欠。

此後宣傳從未缺席：一份又一份新聞稿宣布又一個機關或方案被再造了；召開了多場大型會議（其中一場由總統親自主持）；上了無數次電視。這是柯林頓政府少數幾個真有成果、而不只是演說的國內方案之一。然而公眾與媒體都興趣缺缺。

為什麼？因為那些「再造」根本不值一提#

在聯邦政府以外的任何機構裡，這些被大吹大擂為「再造」的改變，根本不會被宣布，頂多貼在走廊布告欄上。

它們是醫院期待樓層護理師自己就會去做的事；是銀行期待分行經理自己就會去做的事；是即使經營不善的製造商也期待領班自己就會去做的事——而且做了也得不到什麼稱讚，遑論額外獎賞。

至於承諾中更有企圖心的部分：

• 農業部提議把轄下機關從 42 個減到 30 個、關閉一千多個地方辦公室、裁撤 11,000 個職位，五年省下約 36 億美元。
• 副總統 1993 年提出的 384 項再造建議中，約有一半被納入 1995 財年預算。若國會全數接受，兩年將省下約 125 億美元。

我們早就知道很多農業地方辦公室設在幾乎沒有農民的城市與郊區，關閉它們早在艾森豪時代就被提議過；高爾的 384 項建議中，相當多、也許是多數，十年前就已出現在雷根總統時期的《葛雷斯報告》中。

形容高爾努力的成果，恐怕只能用那句拉丁老話：「群山陣痛分娩，生下的卻是一隻荒謬的小老鼠。」

問題不是官僚抵抗，也不是不夠努力#

對這場零成果窘境最常見的解釋是「官僚體系的抵抗」。當然沒人喜歡被上面一紙命令「再造」。

但事實上，高爾方案的一項正面成果，正是它獲得大量政府僱員的熱情支持——尤其是那些每天與民眾接觸、因而不斷被繁文縟節與「不准賣那些他們引以為傲的美麗地質調查局地圖」這類蠢規定搞到挫折的基層人員。

也不是缺乏努力：華府一些最投入的人週復一週開會，才生出這些難堪的零成果；其中包括各主要部會的副部長。副總統高爾——一個異常精力充沛的人——不斷推、不斷推。而整個行動背後的推手，是所有華府圈內人中最懂行的李夫林（Alice Rivlin，前國會預算辦公室主任、時任管理與預算辦公室主任）。

除非聯邦政府及其機關「被管理的方式」與「被支付報酬的方式」發生根本改變，否則不會有成果。持續改善的習慣必須被建進所有政府機關，並且必須能自我維持。

第一步：持續改善與標竿比較#

持續改善被認為是日本近期的發明——日本人稱之為 kaizen（改善）。但事實上它在八十年前就被使用過，而且是在美國。

從一戰到 1980 年代初解體為止，貝爾電話系統把「持續改善」應用到自己每一項活動與流程上，不論是替某戶人家裝一支電話，還是製造開關設備。

對每一項活動，貝爾都定義了成果、績效、品質與成本；對每一項，它都設定了年度改善目標。

貝爾的管理者達成目標並不會獲得獎賞，但沒達成的人就出局，而且很少有第二次機會。

同樣需要、也同樣是貝爾電話的老發明的，是標竿比較（benchmarking）：每年拿一項作業或一個機關的績效與其他所有單位比較，以最好的那個作為次年所有單位必須達到的標準。

引進它們需要政策與實務上的激進改變，而官僚體系、聯邦僱員工會與國會都會激烈抵抗。它們會要求每個機關、以及每個機關內的每個局處，定義自己的績效目標、品質目標與成本目標，也會要求定義該機關應該產出什麼成果。

而持續改善與標竿比較各需要不同的誘因：

• 持續改善：績效改善未達預設最低標準的機關，預算會被削減——這正是貝爾電話的做法。
• 標竿比較：所轄單位持續低於最佳表現者所設標竿的管理者，在薪酬上受罰，或（更有效地）在升遷資格上受罰。無績效者最終降職或去職。

真正的問題：規模與年齡#

**同樣地，任何組織——企業、非營利組織或政府機關——一旦超過四、五十歲，就必須重新思考自己。**它已經長得超出自己的政策與行為規則。如果它繼續照老方法走，它會變得無法治理、無法管理、無法控制。

美國政府的文職部分既長得超出自己的規模，也活得比自己的政策更久：

• 它如今遠比艾森豪時代龐大。
• 而它的結構、政策，以及辦理政務與管人的規則，還要更古老：它們最早在 1896 年之後的麥金利任內成形，並在 1929 至 1933 年的胡佛任內大致完成。

補丁不行，砍人也不行#

失序時的第一反應總是像高爾與同僚那樣——打補丁。它永遠失敗。

下一步則是衝去縮編：管理層拿起切肉斧胡亂砍。

1980 年代末到 1990 年代初，一家又一家美國大公司這麼做——IBM、西爾斯、通用汽車都在其中。每一家都先宣布裁掉一萬、兩萬甚至五萬人會帶來立即的轉機。一年後當然沒有轉機，於是公司再裁一萬、兩萬或五萬——同樣沒有成果。

在許多、甚至多數情況下，縮編最後成了外科醫師數百年來一直警告的事：「診斷之前就截肢」。結果永遠是傷亡。

正確的做法：重新思考#

但確實有少數組織——一些大公司（例如奇異）與一些大醫院（例如波士頓的貝斯以色列）——悄悄地、不吹不擂地靠「重新思考自己」完成了轉型。

**它們不是從縮編開始的。**事實上它們知道：從削減支出開始，不是控制成本的方法。

起點是辨識出那些「有生產力、應該被強化、推廣與擴大」的活動。

每一個機關、每一項政策、每一個方案、每一項活動，都應該面對這幾個問題：

• 你的使命是什麼？
• 它仍然是對的使命嗎？
• 它仍然值得做嗎？
• 如果我們現在還沒在做這件事，我們今天會投入嗎？

這種追問已經在各式各樣的組織裡做過夠多次——企業、醫院、教會，甚至地方政府——我們知道它有效。

整體答案幾乎從來不是「這樣就很好，繼續下去吧」。但在某些、其實是相當多的領域，最後一個問題的答案是：「是的，我們應該再投入一次，但要做些改變。我們學到了一些東西。」

情況一：使命需要重新聚焦#

情況二：使命已經完成#

情況三：已經沒有使命#

例如，我們今天還會設立一個獨立的農業部嗎？相當多美國人會大聲說不。

如今農民不到人口的 3%，有生產力的農民只有這個數字的一半——在商務部或勞工部下設一個局，大概就是我們所需要的全部。

沒人能猜出有多少政府活動會被認定值得保留。但我在許多組織的經驗顯示：大眾大概會投票反對繼續大約五分之二、甚至一半的文職機關與方案。而其中幾乎沒有一個能以大幅差距贏得投票（也就是被認為組織得當、運作良好）。

情況四：最棘手的——無效卻不知道為什麼#

最棘手的是那些無生產力或有反效果、但我們並不清楚問題出在哪、更不知道怎麼解決的方案與活動。

對付這類方案，最受歡迎的處方是「改革」它們。柯林頓總統的福利改革是一例，後來共和黨多數提出的福利改革也是一例。兩者都是江湖術士的把戲。

在不知道某個東西為什麼行不通的情況下去改革它——更別說去改革一個造成傷害的東西——只會讓事情更糟。對這類方案，最好的處置是廢除它們。

也許我們該做幾個、非常少數的受控實驗：

• 在福利上，可以在全國幾個仔細挑選的地點，嘗試把長期福利受領者的再訓練與安置民營化（印第安納波利斯市長高史密斯在這方面取得了有希望的成果）。
• 在醫療上，可以在不同州嘗試幾種不同做法：在強大而經驗豐富的醫療批發者凱瑟醫療所在的加州試行管理式競爭；在有支持基礎的紐澤西試行加拿大模式的單一支付者制；在奧勒岡試行依醫療預期進行的配給（該州正在嘗試）。

重新思考產出的是一張排序清單#

重新思考的結果，會是一張清單：

• 頂端：應該被強化的活動與方案
• 底端：應該被廢除的
• 中間：需要重新聚焦、或可以檢驗幾個假說的
• 有些活動儘管缺乏成果，仍可獲得幾年的寬限期，再讓它們解脫

但可觀的成本節省——有時高達總額的 40%——永遠會作為副產品浮現。事實上，重新思考所能產生的節省，足以在幾年內消除聯邦赤字。

然而主要的成果會是基本取徑的改變：傳統政策制定依「良善意圖」為方案與活動排序，而重新思考依「成果」排序。

一個例外：聖戰#

讀到這裡的人會驚呼：「不可能。絕不會有一群人能就『什麼該排在清單頂端、什麼該排在底端』達成共識。」

分歧很少發生在「什麼該保留或強化、什麼該捨棄」上，通常只在於某個方案該立刻砍掉、還是先觀察兩三年。

真正無法取得共識的，是那些不涉及成果、而涉及「道德律令」的方案。

有效的政府#

有人會說，即使備受尊敬的人達成完全共識也是徒勞：國會不會接受，官僚也不會，而各種立場的遊說者與特殊利益將團結反對如此顛覆性的東西。

1992 年總統大選中，近五分之一選民投給了承諾以大砍政府支出來消除赤字的裴洛（Ross Perot）；還有相當數量（或許再五分之一）認同他的目標，即使無法說服自己投給他。

一旦赤字再度爆炸性成長，削減赤字的要求就可能變得無法抗拒，並壓倒國會、官僚與遊說者。

事實上可以預測：屆時被砍掉的會是錯的東西——那些有績效、應該被強化的東西。

當然，任何計畫無論想得多透徹，都不會照本執行——即使獨裁者也得妥協。但這樣一份計畫可以作為衡量妥協的理想標準：它可能讓我們免於「為了維持過時而無生產力的東西，反而犧牲了該被強化的東西」。它不保證所有（甚至多數）無生產力的東西會被砍掉，但它可能保住有生產力的那些。

我們缺的是一套「政府能做什麼」的理論#

事實上，我們可能已經非常接近「必須真的再造政府」的時刻。

至少自大蕭條以來，已開發世界所有政府所依據的那套理論——羅斯福顧問霍普金斯稱之為「課稅再課稅，支出再支出」——已經不再產出成果，甚至不再產出選票。

**「保母國家」是徹底的失敗。**在美國、英國、德國、俄羅斯，政府都已被證明無力經營社群與社會，而各地選民都在反抗保母國家的徒勞、官僚與負擔。

但那套鼓吹「回到一戰前政府」的反理論同樣沒有被證明可行——這套理論最早由海耶克（Friedrich von Hayek）1944 年的《到奴役之路》提出，最終匯聚為新保守主義。儘管它在 1980 年代取得優勢、儘管有雷根與柴契爾，保母國家並沒有縮小。

我們必須改為找出：政府的哪些方案與活動真的在社群與社會中發揮作用？各自應該期待什麼成果？聯邦、州、地方政府各能有效地做什麼？以及，有哪些非政府的方式，能做那些政府沒做也無法有效做的有價值的事？

例如加州西好萊塢市把一長串原本由市政府執行的服務外包出去，包括公共安全、警長勤務、消防、三百萬美元的社會服務、市營接駁巴士、垃圾清運，以及交通流量監控與電腦系統。

同時，如柯林頓總統在頭兩年學到的，政府無法退出更廣大的世界、只當一個內政政府，儘管他非常想這麼做。波士尼亞、盧安達、前蘇聯的外國野火必須被撲滅，因為它們有蔓延的惡習。而國際恐怖主義的現實（作為流氓政府與恐怖網絡的武器），肯定會要求政府更多地涉入外交事務（包括軍事），以及更多國際合作。

現在已經清楚：一個已開發國家既不能像（所謂的）自由派所要求的那樣繼續擴張大政府，也不能像（所謂的）保守派所要求的那樣廢除它、退回十九世紀的天真。我們所需要的政府必須超越這兩群人。

二十世紀建造的巨型國家已經破產——道德上與財務上皆然，它沒有交出成果。但它的繼任者不能是「小政府」：國內與國際上要做的任務實在太多了。

我們需要的是「有效的政府」——而這正是所有已開發國家的選民真正在吶喊要求的東西。

但為此我們需要一樣我們沒有的東西：一套關於「政府能做什麼」的理論。

至少自五百年前的馬基維利以來，沒有任何重要政治思想家處理過這個問題。從洛克、《聯邦論》一路到今天自由派與保守派所寫的文章，所有政治理論處理的都是政府的過程：憲法、權力及其限制、方法與組織。沒有一個處理「實質」。沒有一個問：政府適當的職能可能是、能夠是什麼？沒有一個問：政府應該為什麼成果負責？

重新思考政府、它的方案、機關與活動，本身不會給我們這套新政治理論，但它會給我們建立這套理論所需的事實資訊。

而有一點已經清楚：我們亟需的新政治理論，必須奠基於「對『什麼真的有效』的分析」，而不是奠基於良善意圖、以及「因為我們希望它有效、所以它應該有效」的承諾。

重新思考不會給我們答案，但它可能迫使我們問對問題。

「政府再造」至今是句空洞的口號。然而這句口號所指涉的東西，正是自由的政府所需要、而且是迫切需要的。

本章總結#

接下來，每個機關、每項政策、每個方案、每項活動，都應面對這些問題：

「你的使命是什麼？」「它仍然是對的使命嗎？」「它仍然值得做嗎？」「如果我們現在還沒在做這件事，我們今天會投入嗎？」

如果最後一個問題的答案是否定的，下一個問題就是：「那我們該怎麼辦？」——繼續執行那些我們現在不會開始的活動就是浪費，它們應該被捨棄。

重新思考活動與方案，會辨識出該被強化的與該被廢除的；也會辨識出該在具備能力與意願的特定地點推行替代性試辦計畫的活動。

這整套重新思考政策的練習，其目標是依「成果」而非依「良善意圖」為方案排序。