企業只是現代社會諸多機構之一，企業管理者也絕不是我們唯一的管理者。
服務機構同樣是機構，因此同樣需要管理：政府機關、軍隊、中小學、學院與大學、研究實驗室、醫院與其他醫療機構、工會、大型律師事務所這類專業執業組織，以及專業、產業與貿易協會。它們全都有領薪水做管理工作的人，即使他們被稱為行政人員、指揮官、主任或執行主管，而不是管理者。
我們是一個多機構的社會#
公共服務機構靠經濟活動所產生的經濟剩餘支撐，它們是社會的間接成本。
二十與二十一世紀公共服務機構的成長，正是企業成功履行其經濟任務（產出經濟剩餘）的最佳明證。
但與十九世紀初的大學不同，服務機構不是奢侈品或裝飾品，它們是現代社會的必需品。社會與企業要能運作，它們就必須有績效。
- 它們是現代社會最主要的支出：美國（以及多數其他已開發國家）約有一半的國民生產毛額花在公共服務機構上。
- 已開發、工業化、都市化社會裡的每一位公民，存活都仰賴公共服務機構的績效。
- 它們也體現了已開發社會的價值：教育、醫療、知識與機動性——而不只是更多的食物、衣服與住所——才是我們社會經濟能力與生產力提升的果實。
學院、醫院與大學的規模已大到早一個世代的人做夢也想不到，預算成長得更快。**然而它們處處陷於危機。**一兩代之前，它們的績效被視為理所當然；今天，它們四面八方都因缺乏績效而受抨擊。
十九世紀不費什麼力氣就成功經營的服務——例如郵政或鐵路——今天深陷赤字，需要龐大補貼。中央與地方政府機關不斷為了效率而重組，然而每個國家的公民都在大聲抱怨政府裡日益膨脹的官僚。
而他們的意思是：政府機關的運作是為了員工的方便，而不是為了貢獻與績效。這就是誤管。
它們可以被管理嗎？#
服務機構自己已經變得「管理意識」很強，愈來愈多地向企業學管理。管理者培育、目標管理與許多其他企業管理的概念與工具，如今在所有服務機構裡都很常見。
這是健康的徵兆。但這不表示服務機構理解了管理自身的問題，只表示它們開始意識到自己目前並沒有被管理。
對服務機構的績效危機還有另一種截然不同的回應：愈來愈多批評者得出結論，認為服務機構本質上就無法被管理、無法產生績效，有些人甚至主張因此該解散它們。
但沒有絲毫證據顯示今天的社會願意放棄服務機構所提供的貢獻：
- 最大聲抨擊醫院缺失的人，要的是更多、更好的醫療。
- 批評公立學校的人，要的是更好、而不是更少的教育。
- 對政府官僚最痛恨的選民，投票支持更多政府方案。
我們別無選擇，只能學會把公共服務機構管理出績效。而它們確實可以被管理出績效。
六項共通紀律#
不同類別的服務機構需要不同的結構。但它們全都首先必須對自己施加以下紀律：
- **定義「我們的事業是什麼、應該是什麼」。**必須把替代性的定義攤到檯面上仔細考量，甚至可能得在不同且衝突的使命定義之間求取某種平衡。
- 從職能與使命的定義中，導出清楚的目的與目標。
- 設定優先順序，以便選擇標的、設定成就與績效的標準——也就是定義最低可接受的成果、設定期限、著手處理成果，並讓某個人為成果負責。
- 定義績效的衡量方式——例如醫療保險服務的顧客滿意度衡量，或供電家戶數（這是容易得多的量）。
- 用這些衡量回饋到自己的努力上，也就是把「以成果進行自我控制」建進系統。
- 對目標與成果進行有組織的檢討，剔除那些不再服務於任何目的、或已被證明無法達成的目標；辨識出不令人滿意的績效、以及過時或無生產力的活動，並且要有一套「停掉這些活動」的機制，而不是在成果不佳的地方繼續浪費金錢與人的精力。
最後一項最重要#
評估並捨棄低績效活動（不論在企業之外還是之內），會是最痛苦、卻也最有益的改善。
一個曾經成功的專案會獲得一種成功的氣息，這種氣息比專案真正的用處活得更久，並掩蓋它的缺陷。在服務機構裡尤其如此：昨天的成功會變成「政策」「美德」「信念」，甚至變成聖典。
因此機構必須對自己施加紀律：想透自己的使命、目標與優先順序，並把「從成果與績效回饋到政策、優先順序與行動」的控制建進系統。否則它會逐漸變得愈來愈無效。
美國今天之所以陷在如此的福利爛攤子裡，很大程度上正是因為 1930 年代的福利方案太成功了：我們無法捨棄它，反而把它誤用到「內城貧窮」這個性質截然不同的問題上。
到這裡應該已經清楚：要讓服務機構產生績效，不需要偉大的領袖，需要的是一套「系統」。
這套系統的要素與企業績效的要素差別不大，但應用方式會非常不同——服務機構不是企業，「績效」在它們之中意味著相當不同的東西。
三種服務機構#
服務機構至少有三種——它們都不是按績效與成果付費，而是按努力與方案付費。
第一種：自然壟斷#
它生產經濟商品與服務，或至少理應如此。然而正因為它是壟斷，它無法從成果與績效中獲得報酬。
經濟學家把「必須在某地區擁有專屬權利的事業」定義為自然壟斷——電力或自來水公用事業。但一家化學公司的研究實驗室，在它的事業內部也可能是一個自然壟斷。
案例：李林塔爾與田納西河谷管理局（TVA）
田納西河谷管理局（TVA）是新政時期主要興建的公用事業與公共工程綜合體，今天已不再有爭議——它就是另一家大型電力公司，只是由政府而非私人投資者擁有。
但在七十五年前的早期，TVA 不只是這樣：它是一句口號、一聲戰吼、一個象徵。
- 有些人（敵友皆然）視政府擁有 TVA 為美國電力國有化的楔子。
- 有些人視它為田納西河谷地區的恩惠，為一個以農業為主的地區提供廉價電力與免費肥料。
- 還有些人主要關心的是防洪與航運。
**期望上的衝突如此之大，以至於 TVA 的第一任首長亞瑟·摩根完全束手無策。**他無法想透 TVA 的事業應該是什麼、各種目標又該如何平衡，結果一事無成。
最後羅斯福總統換上了一位幾乎沒沒無聞、行政經驗有限的年輕律師：李林塔爾（David Lilienthal）。
李林塔爾正面處理了「定義 TVA 的事業」這項需求。他的結論是：第一項目標是興建真正有效率的電廠，為一個能源匱乏的地區提供充足而廉價的電力。他判定其餘一切都繫於這第一項需求。
今天 TVA 也已達成許多其他目標：防洪、可通航水道、肥料生產，甚至平衡的社區發展。但正是李林塔爾對「清楚定義 TVA 的事業」與「設定優先順序」的堅持，解釋了為什麼 TVA 如今被視為理所當然——即使在四十年前把它當敵人的那些人眼中亦然。
第二種：靠預算撥款支付的機構#
它們共有一種性格，但個別目的、以及達成目的的具體方式不必一致；它們的優先順序可以、而且往往應該相當多樣。
案例：美國大學的誕生（1860 至一戰）
1860 年至一戰期間現代美國大學的建立，說明了服務機構如何能被造就出績效。這段時期浮現的美國大學，主要是少數幾個人的作品：
- 懷特（Andrew W. White，康乃爾校長，1868–1885）
- 艾略特（Charles W. Eliot，哈佛校長，1869–1909）
- 吉爾曼（Daniel Coit Gilman，約翰霍普金斯校長，1876–1901）
- 喬丹（David Starr Jordan，史丹佛校長，1891–1913）
- 哈潑（William Rainey Harper，芝加哥大學校長，1892–1904）
- 巴特勒（Nicholas Murray Butler，哥倫比亞校長，1902–1945）
這些人共有一個基本洞見：傳統的學院——本質上是十八世紀培養傳道人的神學院——已完全過時、貧瘠、無生產力。它正在快速死去：1860 年的美國，大學生人數遠少於四十年前人口少得多的時候。
他們也共有一個目標：**創造一個新機構，一所真正的大學。**而他們都體認到，儘管歐洲大學有很多值得借鏡之處，這些新大學必須是美國的機構。
但在這些共有的信念之外，他們對「大學應該是什麼、其目的與使命為何」看法尖銳分歧：
- 艾略特（哈佛）：大學的目的是教育出一個具有獨特風格的領導群體。他的哈佛要成為全國性機構，而不只是當初創辦哈佛學院的「波士頓上流人士」的保留地；但它的職能也是把道德菁英的領導權還給新英格蘭，一如共和國早期聯邦黨領袖所擁有的那樣。
- 巴特勒（哥倫比亞）與稍次的哈潑（芝加哥）：大學的職能是把理性思考與分析系統性地應用於現代社會的基本問題——教育、經濟、政府與外交。
- 吉爾曼（約翰霍普金斯）：大學是高階知識的生產者。約翰霍普金斯原本要專注於高階研究，完全不提供大學部教學。
- 懷特（康乃爾）：目標是造就有教養的公眾。
每個人都知道自己必須妥協，必須滿足若干各自對大學抱持不同看法的支持群體。艾略特與巴特勒得在既有的老基礎上建立新大學，同時不能疏遠既有的校友與教師；其他人則可以從零開始。他們全都極度意識到吸引並留住財務支持的必要。
- 正是那位大談「道德領導」的艾略特，發明了第一個就業輔導室，著手為哈佛畢業生找到高薪工作，尤其在企業界。
- 巴特勒意識到哥倫比亞是後進者、而當時的百萬富翁慈善家早已被競爭者網羅，於是發明了大學裡的第一個公關室——用來接觸那些「只是小康」的人並取得他們的錢，而且極為成功。
**這些定義並未活得比創辦人更久。**即使在艾略特與巴特勒在世時，他們的機構就已脫離掌控，開始擴散目標、混淆優先順序。二十世紀，這些大學（以及加州大學等許多主要州立大學）都朝一個共同類型收斂，今天很難分辨一所「多元大學」與另一所有何不同。
**然而創辦人的印記仍未被完全抹去。**羅斯福新政主要從哥倫比亞與芝加哥選用高階顧問與政策制定者，這絕非偶然——新政如同這兩所大學，致力於把理性思考與分析應用於公共政策與問題。三十年後，甘迺迪政府帶著對「菁英風格」的信念上台，自然而然地轉向了哈佛。
第三種：治理機構#
手段與目的同等重要，因此必須以統一的方式建構與運作。司法與國防的行政屬於這一類。
三種機構各自需要什麼#
自然壟斷：需要的結構最少#
即使它不直接因成果而獲得報酬，它離成果很近。它只需要做任何企業本來都該做的事，只是要做得更有系統。
順帶一提，這是「讓自然壟斷維持在公共管制之下、而非公共所有之下」的一個有力論據：
- 未受管制的自然壟斷除了無效能與無效率之外，必然還會剝削。
- 政府擁有的壟斷也許不剝削，但顧客對於無效率、劣質服務、高費率與漠視需求，毫無救濟手段。
- 在公共管制下獨立經營的壟斷，很可能比「未受管制的私有壟斷」或「政府擁有的壟斷」都更能回應顧客的不滿與消費者的需求——它透過管制機關與自己的績效保持接觸；管制機關藉由控制費率與利潤，至少在理論上表達了公眾對該壟斷績效的意見。
對照：紐約與法國的電話服務
1960 年代末，美國電話系統在某些地區（尤其是紐約市）的營運效率下滑，申裝或修理的等待期從幾天拉長到幾週或幾個月。
顧客能夠、也確實採取了有效行動：他們立刻開始反對電話公司的漲價申請——很難想像有比這更有效的紀律壟斷者的手段。（美國電話系統如今已解除管制，並面對激烈的市場競爭。）
反觀法國的電話用戶，享受著已開發國家中大概最糟的電話服務，卻只能發牢騷——那裡的電話服務是政府擁有的壟斷，消費者對它無能為力。
至於企業內部的研究實驗室這個壟斷，最高管理層可以、也應該要求它遵守「想透目標、設定目的與優先順序、衡量績效、剔除無生產力者」的紀律。這是讓壟斷性研究實驗室具有生產力、並對公司需求有所回應的唯一方式。
一位極有效的研究主管——他自己是世界知名的科學家——習慣問兩個問題：
「過去三到五年，你們這個研究室對公司的願景、知識與成果貢獻了什麼？」
「未來五年，你們預期對公司的願景、知識與成果貢獻什麼？」
他表示自己第一次問時從來得不到答案。但問了幾年之後，他開始得到答案；再過幾年，他甚至得到了研究成果。
預算型機構：需要「社會主義式競爭」#
第二類服務機構的例子是學校、大學、醫院；企業組織內部的多數服務幕僚也屬於這一類。
第一與第三類服務機構（壟斷與政府機構）主導的是未開發社會。但第二類服務機構在經濟與社會發展的過程中成為核心，其績效對現代已開發社會至關重要——而且在已開發社會或已開發企業裡，正是這類服務機構最貼近公民（或管理者）的日常生活。
這些機構的產品滿足的不是一個「想要」，而是一個「需要」——學校、醫院與企業裡典型的服務幕僚所提供的，是每個人「應該有、理當有、必須有」的東西，因為它「對他們好」或對社會好。
- 我們談「每個孩子受教育的權利」與「每個公民享有像樣醫療的權利」，然而我們已經有義務教育，而且正朝強制醫療的方向前進。
- 而當焦點轉向大規模人群的預防醫學（這很可能很快發生），我們將要求每個人都利用醫療設施——換句話說，我們會讓醫療變成強制的。
- 在許多企業裡，使用服務幕僚也是強制的：分權公司各事業部的行銷經理，通常不會被詢問是否要參加中央行銷幕僚辦的行銷研討會——他們是被通知來的。
這類機構需要一套類似**蘭格（Oskar Lange）的「社會主義式競爭」**的系統：
- 目標（整體使命）必須是共通的，必須有最低的績效與成果標準。
- 但為了績效，這些機構最好擁有管理上的自主，即使受政府監督與管制，也不該由政府經營。
- 應該有相當程度的消費者選擇權——在達成基本使命的不同方式、不同優先順序、不同方法之間選擇。
- 應該有足夠的競爭，讓這些機構把自己維持在績效標準上。
註：蘭格模型是什麼
蘭格的模型規定生產工具為公有，從而消滅資本家。但它同時規定各企業自主、由自己的管理層經營、在市場經濟中競爭，並依成果獲得報酬。
換句話說，蘭格說的是：社會主義教義要求所有權被社會化；但資源的配置必須依績效與成果來進行，也就是以市場檢驗為基礎——一個經濟體才可能理性配置資源、才可能有績效。
兩個應用：教育券與行銷幕僚
教育券：美國正在討論並實驗中小學教育的教育券制度——政府依公立學校教育一名兒童的成本，把等額金錢付給該童就讀的任何認可學校。
不論教育券制度給學校多大的自由度，恐怕沒有一所學校能在不承諾至少教授讀、寫、算等基本技能的情況下獲得認可。我們可以把方法留給學校決定——傳統教室、開放教室或兩者的某種組合都有空間——但根本目標與最低標準是、也應該被堅持的。
學齡兒童要不要上學沒有選擇（不論他們與父母喜不喜歡都得去），但父母或孩子將在「選擇上哪一所學校」上行使消費者的選擇權。
行銷服務幕僚：一家主要生產與銷售品牌消費品的大型跨國公司，把自己的事業定義為「行銷」。照這個定義，你會預期公司裡有一個龐大的行銷服務幕僚部門——但這個部門小得驚人。
行銷服務幕僚只有一筆小預算，支付訓練行銷服務人員、行銷領域研究、圖書館等活動，但不支付提供給公司各事業的行銷服務。分布在三十多個國家、四、五十家分權自主經營的事業，各自為自己的行銷績效與成果負責。
為了幫助自己的事業達成成果，當地總經理可以使用行銷服務幕僚，但沒有任何強制。他們有權使用自己選擇的外部顧問，或者自己當自己的行銷顧問。**只有當一位經理真的使用了行銷服務幕僚，他的單位才付費。**而行銷幕僚則負責評估每個單位的行銷標準與行銷績效。
最近一次的情況是：公司裡有十八到二十位事業部與地區經理使用行銷服務幕僚，十一、十二位使用外部顧問，另有十來位內外都不用任何服務幕僚。
這些經理的行銷成果與他們所用的方法沒有相關性——表現最好與最差的當中，都有使用公司行銷幕僚的、使用外部顧問的、以及完全不用任何行銷幕僚的事業部。而即使是這家公司裡表現較差的，也有很高的標準與很好的行銷成果。而這個行銷服務幕僚，在效能、績效、士氣與熱情上，都是我所知最好的之一。
治理機構：需要獨立的檢討#
第三類大體上是傳統的政府活動——司法與國防的行政，以及所有與政策制定相關的活動。這些機構不提供經濟學家意義上的公共財；它們「治理」。
這裡管理自主是不可能的；競爭若真有可能，也是最不可欲的。這些機構必須在直接的政府控制下、由政府直接運作。
然而它們的活動仍需要目標、優先順序與成果衡量的紀律。
因此它們需要對自己的承諾、所依據的假設、以及自身的績效，進行有組織的獨立檢討。這類機構無法建立從成果來的回饋，因此唯一能施加於它們的紀律就是分析與檢討。
如今服務機構已如此核心、如此重要、如此昂貴，我們需要一位「目標與績效的審計長」。我們必須強迫自己去檢視擬議中的政府政策、法律與方案——也檢視服務幕僚的政策、方案與活動——並問：
- 這些目標實際嗎？是可達成的，還是只是口號？
- 它們與所應滿足的需求有何關聯？
- 設定的標的對嗎？優先順序想透了嗎？
- 成果與承諾、期望相符嗎？
我們還必須更進一步，接受一個基本前提：每個政府機關、每項立法行為都應被視為「非永久的」。
新的活動、新的機關、新的方案，應以特定期限立法通過，唯有成果證明其目標與所選手段健全時才延長。
在政府之外的其他服務機構——包括那些即使是公立、也應自主的機構（例如學校或醫院）——這種思考方式也必須成為標準。社會對服務機構的績效與成果已經太過依賴，無法永遠容忍傳統做法。
**而沒有來自成果的回饋，我們保護環境的努力也不太可能成功。**我們亟需成果，但至今既沒想透自己要的是什麼，也沒設定優先順序，更沒有組織起「從成果回饋到環境運動之方向、優先順序與努力」的機制。可以預見，這只會意味著沒有成果，以及迅速的幻滅。
它們需要的不是「更像企業」#
它們需要變得更像醫院、更像大學、更像政府、更像教會。換句話說，它們必須想透自己特定的職能、目的與使命。
它們確實需要效率（也就是成本控制），但它們最需要的是效能——把重點放在對的成果上。
我們必須學會的，是把服務機構管理出績效。這很可能是二十一世紀最重要的管理任務。
本章總結#
要讓服務機構與服務幕僚產生績效不需要天才，需要的是：
- 清楚的目的與目標
- 優先順序——好讓資源能被集中
- 清楚的成就衡量方式
- 有組織地捨棄過時的事物
而這四項要求，對企業內的服務幕僚與對社會中的服務機構同樣重要。