民主領導人在海外像魔鬼#

民主領導人在國內被聯盟綁住手腳，必須裝出無私的天使模樣。但一旦把注意力轉向海外，他們的行事便像魔鬼——對外援助有時甚至比那些受援國的暴君對自己人民更殘忍。

本章探討五個問題：誰援助誰？援助多少？為什麼？援助的政治經濟後果是什麼？這對國家建構告訴我們什麼？

援助的政治邏輯#

海爾·塞拉西的索價#

衣索比亞皇帝海爾·塞拉西（Haile Selassie）統治期間（1930–1974），1972 年面對外國救援機構：

「您想幫忙？請便。但您必須付錢。」「您什麼意思，付錢？我們是來提供幫助的！我們還得為此付錢？」「是的。這是規定。難道您想讓我們皇上從外援中一無所得嗎？」

在獨裁帝國，饑荒一直存在——這是「自然秩序」。沒有哪個高官敢向陛下報告人民正餓死。

門格斯圖的人為饑荒#

塞拉西的繼任者門格斯圖（Mengistu Haile Mariam）在 1980 年代執行強制集體化政策：

• 數百萬人被趕入集體農場、數十萬被強迫遷出。
• 大規模饑荒造成 30–100 萬人死亡。
• 鮑勃·格爾多夫（Bob Geldof）的 Live Aid 籌資被政府嚴重干擾——救援卡車被徵用去強迫遷徙人民，約 10 萬人死於運送途中。

巴基斯坦軍援的去向#

2001–2008 年間，美國給巴基斯坦 66 億美元軍事援助打擊塔利班——估計只有 5 億美元到了巴方軍隊手上。儘管如此，援助持續涌入。

肯亞反腐的悲劇#

肯亞總統齊貝吉（Mwai Kibaki）以反腐為競選口號上台。國際援助機構恢復優惠貸款後，財政部長被聽到吹著口哨說「真是天上掉餡餅啊」。

• 反腐主管吉松戈（John Githongo）發現腐敗連總統都有份，秘密錄音後流亡英國。
• 英國駐肯大使克雷（Edward Clay）說部長們「像饕餮一般貪吃無厭，吃得太飽都吐在援助者的鞋子上」——隨後被英國政府悄悄勸退。
• 國際金融界回避吉松戈甚於回避不法之徒。

援助國並非天真。美國國際開發署（USAID）的另一個官方目標是「增進美國外交政策的利益」——援助本質上是收買政策讓步的工具。

援助的數學模型#

設兩國各 100 人，領導人各有 100 美元收買支持：

A 國公民希望 B 國採取反蘇立場（每人願付 $1 補償），B 國公民因此政策受損（每人 -$2）。

• B 國領導人最低要求：每位聯盟成員獲補償 $2 → 至少 $10 援助。
• A 國領導人最高願付：每位聯盟成員 < $1 → 最多 $50 援助。

援助金額落在 $10–$50 之間，雙方聯盟皆獲利。但 B 國 95 名「不重要的人」每人仍損失 $2 而未獲補償——這就是冷戰期間美國援助多伊（每年約 $5,000 萬，多伊任內侵吞約 3 億美元）的邏輯。

為什麼民主國家是低效的援助對象#

收買政策讓步的價錢與受援國致勝聯盟規模成正比：

土耳其與美軍駐紮（2003）#

入侵伊拉克前，美國想在土耳其大規模駐軍：

• 提案：60 億美元贈款 + 200 億美元貸款承諾（每位土耳其人約 $370）。
• 假設聯盟為人口 1/4 → 每位核心支持者約 $1,500（土耳其年人均收入 10%）。
• 政治風險太高 → 土耳其拒絕。
• 最終只允許美軍基地用於救援被擊落飛行員。

假設土耳其是獨裁國家#

如果聯盟僅佔 1% → 每位核心支持者約 $40,000——「很可能會對很多人產生巨大吸引力」。

美國從**明顯的小聯盟君主國（科威特、沙烏地阿拉伯）**發起對伊拉克的侵略，並非巧合。

「援助換政策」的代表案例：埃以條約#

1979 年埃及—以色列和平條約：

• 埃及成為第一個正式承認以色列的阿拉伯國家。
• 美國的動機：1970 年代石油危機嚴重損害美國經濟，急需穩定中東。
• 美國付給沙達特（Anwar Sadat）巨額援助以促使他訪問以色列、簽署條約。
• 1981 年沙達特在閱兵儀式上被原教旨主義者用手榴彈與衝鋒槍刺殺。
• 30 年後民調：78% 埃及人仍認為以色列在世界上有負面影響。

隨著埃及民主化，美國若想維持「援助換和平」交易，必須付出更高代價——因為新的大聯盟政府需要補償更多人民。「阿拉伯之春」對援助國是兩難：要嘛多付錢，要嘛接受埃以關係惡化。

美國—巴基斯坦：援助的勒索遊戲#

援助波動#

「克里—盧格法案」的羞辱#

2009 年美國國會通過《克里—盧格法案》（Kerry-Lugar Act），對巴援助翻三倍至 15 億美元，並要求巴方對資金使用負責。巴基斯坦拒絕接受——直到參議員克里公開澄清「無意干涉巴基斯坦的獨立自主權」（即美國不會仔細監督資金使用）。

巴基斯坦小心地不徹底剿滅塔利班，因為完全清除塔利班會終止美援。賓拉登（Osama bin Laden）藏身巴基斯坦多年——抓到他就是「殺雞取卵」。

民調的證據#

2002 年皮尤研究中心調查 42 國對美國的觀感：

• 巴基斯坦：69% 極度厭惡美國（年獲 $16 億援助）
• 埃及：79% 極度厭惡美國（年獲 $16 億援助）
• 其他 40 國平均：11% 極度厭惡（年獲 $9,700 萬）

獲得越多美援的國家，人民越仇視美國——因為援助強化了壓迫他們的獨裁政權。

援助國的私心：附帶條件#

• 加拿大：60–70% 的對外援助是「限制性援助」（資金必須用於購買加國產品）。
• 丹麥：對孟加拉提供 4,500 萬美元修補渡輪——但要求送到丹麥修補（成本是孟加拉當地的 4 倍）。雙方僵持後計畫取消，誰都沒得到好處。
• 日本：通過外援收買國際捕鯨委員會（IWC）投票權，最近推動老撾、馬利、蒙古等內陸國加入該委員會以支持恢復商業捕鯨。
• 斯堪地那維亞國家：表面上看似慷慨無私，實則特別偏好用援助換取貿易讓步與親社會主義意識形態。

援助的後果：聯合國安理會證據#

「醫院會殺人」的謬誤#

不能因為受援國表現糟糕就直接斷言援助無效——可能是援助瞄準的就是病得最重的國家。要評估援助效果，需要隨機實驗。

安理會非常任理事國資格作為自然實驗#

聯合國安理會非常任理事國由選舉產生（2 年任期 + 後 2 年禁止連任）：

• 哪國當選幾乎與經濟援助需求無關——主要由人口規模決定，非洲國家還採輪庄。
• 當選後獲得更多美國與聯合國援助、IMF/世銀的優惠條款。

安理會理事國 2 年任期內：

• GDP 成長率比非理事國低 1.2 個百分點。
• 4 年期間（含禁止連任的後 2 年）累計低 3.5 個百分點。
• 變得更不民主、新聞更不自由——獨裁國家受影響尤其嚴重。

援助為何使受援國變糟？(1) 援助收入讓領導人不再依賴人民工作意願 → 不需要承擔自由帶來的風險；(2) 政策讓步通常不受人民歡迎 → 領導人需要鎮壓不同意見。安理會席位帶來的不是繁榮，而是更深的苦難。

非政府組織的悖論#

NGO 提供基本醫療、教育、衛生、小額貸款方面成功——但這恰恰是失敗：

• 資金可轉移替代：政府本來會花錢做的事，NGO 替他們做了 → 政府可以把節省下來的錢拿去鞏固聯盟。
• 柬埔寨案例：政府預算 50% 來自外援，但「極大部分被挪為他用」（USAID 報告）。

粉刷教室的故事#

阿拉斯泰爾·史密斯（本書作者之一）2009 年帶孩子去肯亞，被鼓勵幫忙粉刷學校教室——他從原則上拒絕：

• 肯亞的比較優勢在於勞動密集型產業（花卉是最大出口）。
• 受過教育的西方人取代當地工人從事體力活，剝奪當地工人急需的工作。
• 富裕西方遊客的「自我感覺良好慈善」有利於捐助者遠超過真正幫到有需要者。

真正改善發展中國家的方式：降低歐美農業保護。WTO/GATT 刻意把農業排除在外，因為農村是許多西方國家領導人的核心聯盟。允許發展中國家農民競爭比給援助有效得多。

對援助的勒索：天災場合#

緬甸（2008 納吉斯氣旋）#

軍政府堅持聯合國救援物資必須交給政府否則禁止入境——食物被軍方支持者拿到黑市販賣。

斯里蘭卡（2004 海嘯）#

**樂施會（Oxfam）**運送 25 輛四輪驅動卡車救災 → 斯國政府扣押要求 300% 進口稅。卡車閒置一個月（正是災後最關鍵期），最終樂施會付了 100 多萬美元才取回卡車。

巴基斯坦（2010 洪災）#

扎爾達里總統（綽號「10% 先生」）：

• 加固致勝聯盟成員的家園與農場堤壩，無視貧困地區。
• 國際社會在頭三個月給了 17 億美元（每位災民 $83）。
• 巴基斯坦人說：「我們不會向政府捐獻，因為我們知道這不過是讓政府官員發財而已。」

對比：同年貝寧（Benin）也遭嚴重洪災（2/3 國土），獲得援助每位災民僅為巴基斯坦 1/20，但救災反應廣受讚譽——因為貝寧的民主程度遠高於巴基斯坦。

矯正方案：「報酬托管」援助#

不要把錢直接給受援國，而是把錢存在第三方（如瑞士銀行）托管——受援國達成目標時才付錢。

抓捕扎瓦希里（基地組織二號人物）的設計#

• 美國目前已花 65 億美元而一無所獲。
• 改設定：40 億美元的「抓捕扎瓦希里報酬」存於瑞士銀行——抓到立即付 20 億，後兩年每年再付 10 億。
• 與現行機制不同的是：領導人不會擔心抓到後美援終止——因為錢已經明確說好用途。

國家建構：民主領導人不愛真正的民主#

「他是個婊子養的，但至少他是我們的婊子養的。」 — 羅斯福評論尼加拉瓜獨裁者索摩查（Anastasio Somoza García）

收買獨裁者比收買民主領導人便宜得多。歷史上美國反對民選領導人的案例：

民主干預主義者深深喜好削弱目標國的民主程度——透過便宜收買來的獨裁者增加政策順從度。

為什麼這是「民主制的一切」#

布希教授常問學生：「想幫尼加拉瓜或馬利消除貧困的請舉手」——幾乎每個人都舉手。 「願意放棄手機服務、把資金拿去援助尼加拉瓜的請舉手」——幾乎沒人舉手。 「願意減少政府學費低息貸款、把錢拿去幫助穷國的請舉手」——更沒人舉手。

只要選民想要便宜的汽油、滿足貨架的農產品超過想看到穷國真正發展，民主領導人就會奉行符合選民意願的政策——「民有、民治、民享」的國內政府。

民主領導人並非凶殘的野蠻人。他們只是想保住工作，為此必須奉行人民想要的政策。這就是民主制的一切。

下一章將處理：人民會在什麼情況下起來反叛？ 民主轉型的條件是什麼？