充分就業是否可能？

為何「充分就業」是工業體系的試金石#

前面討論的問題（壟斷與巨大化、利潤率、市場與利潤動機）已存在百年；但近 10-20 年清楚顯示：

工業體系的未來不會由古典經濟政策問題的回答決定，而是由其能否提供充分就業決定。
若自由企業體系不能維持充分就業，無論其他優勢如何都不會存活
若它解決充分就業問題，將獲多數人支持
充分就業已成為美國經濟體制的試金石、經濟政策的焦點

杜拉克承認對「充分就業是最大經濟善、失業是最大經濟惡」這個流行信念可有不少批評（災難很少以同一方式發生兩次；防上次蕭條的措施常對下次無效）。但長期失業有災難性經濟後果，且威脅社會凝聚：

慢性失業者「並非自身過錯地」被剝奪完整公民身分、社區地位、自尊
公民身分、地位、自尊若依賴「無法控制無法理解」的力量（如蕭條），社會將難以對成員自圓其說
任何工業社會都無法容忍長期失業或承擔其風險
戰時已證明：工業社會能承受嚴重經濟錯位與衝擊只要合理的充分就業有保障

「充分就業」這個詞與多數口號一樣模糊。
不能保證每個人都能有他想要或有資格做的工作
也不能提供 William Beveridge 等人所主張的「永久工作剩餘」——通膨壓力會切割生產效率與購買力，反而帶來我們試圖防止的失業
不能消除經濟波動：放棄風險就放棄機會；完全穩定意味著完全僵化與停滯
真正要做的是「防止大規模、長期失業」，給每個有能力與意願工作者「以自己勞動養活自己的合理機會**——正常勞動市場的風險與波動完全可以承受**

蕭條：兩個重要發現#

關於充分就業與蕭條的文獻浩如煙海，但有兩個主要結論已浮現：

1. 蕭條的「原因」沒那麼重要#

大多數經濟蕭條沒有單一原因，而是多重交織原因。
所謂「原因」（更精確的說法是「暫定假說」）並非真正的肇因，只是觸發因子
蕭條真正的根源是現代工業體系的結構複雜性——這是我們無法治癒或避免的東西
經濟複雜性是生產力的條件
為避免蕭條而禁止經濟複雜性，與為避免燒房子而禁止用火取暖、照明、烹飪同樣不合理
蕭條中使現代經濟癱瘓、使蕭條成為慢性的麻痺，本質上不是經濟性的，而主要由蕭條本身造成的社會錯位與心理衝擊所引起
因此經濟政策應少著力於消除蕭條的經濟原因，多著力於克服「蕭條造成的無法重新啟動」這個狀態。

2. 「讓經濟自我治癒」的傳統建議已不相關#

蕭條若被擱置，最終確實會自我治癒——但病人會在那之前死於體溫流失與震驚。
現代工業社會無法承受長期失業與停滯的社會殘骸。
即使「不干預」派的經濟理論再正確，他們也未能理解大蕭條主要是社會與政治威脅。每個工業國都必須在蕭條時採取積極干預。

蕭條的解：生產資本財#

蕭條起因或許難明，但「治癒」我們知道得相當多：
慢性失業即「未能將生產資源充分利用」
解法是：生產
只要資本財生產維持，就不會發生蕭條
任何蕭條中，就業恢復都靠資本財生產回升至支撐正常經濟所需水平
雖然資本財正常只佔工業總量的約 1/4，但它決定整體業務
消費財的最大產量無論如何都不能單獨克服蕭條或恢復就業——只能像 1936-37 那樣造成虛假的「無就業繁榮」

杜拉克對比：

失敗政策：1930 年代美國新政、1931-38 英國國民政府對「醫治原因或補貼消費」的嘗試
成功政策：蘇聯、納粹德國、戰爭爆發後的民主國家——「只要把資本財產業開動起來」

像美國這樣大致獨立於外國供給與市場的國家，只要有意志與想像力，合理的充分生產在物理上與經濟上總是可能的。

對貨幣政策的批評#

從 1914 至今學到的關於貨幣政策的最重要教訓：貨幣政策只是輔助（雖然非常重要）。
公眾若不理解這一點，會在下次蕭條開始時迫使政府（無論共和或民主）自動回到新政貨幣政策——而新政貨幣政策正因為新奇難解才在 1930 年代有心理效果，下次絕不會奏效，反而為「以可運作蕭條政策為號召」的煽動家鋪路上權。

對「蕭條是資本主義現象」的反駁#

蕭條與失業常被視為「資本主義現象」，但所有對蕭條解剖學與病理學的學習都反駁這個說法。
社會主義體制與類似工業結構的自由企業體制承受同樣的經濟壓力
重要的不是「經濟是社會主義的」，而是「政府是絕對的」——這讓政府能直接介入資本財與消費財生產之間的資源配置
若自由企業體系能找到「在蕭條面前維持資本投資率」的方法，就能與任何社會主義國家做得一樣好，且不必賦予政府絕對權力

但即使絕對政府可以下令生產資本財，它與資本主義國家的政府或商人一樣不知道該生產什麼資本財：

沒有社會主義國家迄今真正解決這個問題。蘇聯與納粹德國找不到強迫資本投資的其他出口，只能投向戰爭生產；民主國家迄今也是。
上次蕭條到處都是靠生產戰爭物資才克服。若戰爭生產仍是長期蕭條的唯一出口，工業社會將被縮減為兩個自殺選項：透過全面戰爭自殺，或透過全面蕭條自殺。

景氣循環：對「公共工程」方案的審視#

充分就業政策的第一個問題是：在景氣循環性蕭條中產生資本財生產。新政曾試圖透過補貼消費財消費來刺激生產財生產——失敗了，因為現有生產財設備已足以容納政府支出帶來的消費需求增加。重複這個政策（即使更大規模）也不會有不同結果——這由製造新政政策的同一群經濟學家提出的「新方案」明白承認。

新方案改為「對生產財進行赤字支出，即大規模、有充分準備的公共工程計畫」——杜拉克認為這比私人企業迄今多數想法更現實，至少正面面對「生產」議題。經濟上，戰爭生產不過是公共工程計畫。如果沒有別的出路，我們會採用此計畫。

公共工程方案的四個問題#

但杜拉克列出對此方案的根本疑問：

(1) 我們應該生產什麼公共工程？#

許多計畫者似乎以為「只要機制存在，做什麼自會解決」——但緊急情況下，實際進行的公共工程很可能必然成為軍備生產：

大家都贊成國防；愛國主義（或其模仿）在政治上總是安全的
軍備是我們有經驗組織與運作的唯一大規模生產計畫
它可以永遠繼續——沒有國家曾覺得自己軍隊或海軍夠大

這不是反對和平時期國防——一致的國防備戰必要且可取。
但若軍備變成「提供就業的手段」而不是「深思國防政策的結果」，將是災難——對國防尤甚。
任何大國若把國防計畫變成國內就業狀況的函數，將無法進行有建設性的外交政策或建立任何持久國際合作
這對和平與安全極為不利

(2) 對政府的腐蝕#

公共工程計畫所暗含的「政府幾乎完全控制資本投資」必腐蝕政府體制。
政治權力會成為經濟晉升與利得的主要手段
政府會成為自利團體爭奪「將政府現金導入自己口袋」的足球
過去 20 年壓力團體增加恰與政府控制與經濟干預擴張平行——並非偶然
那些最堅信「公共工程是民眾政府唯一救星」的計畫者，也是最大聲主張「政策制訂與行政應交給專家官僚而非交付公眾討論與決定」者——並非巧合

(3) 「應急措施」的政治後果#

公共工程計畫必須以「應急措施」為由（如新政支出），這會復活「人民信念與政府實踐之間的張力」（新政的特徵），導致政治與經濟體系的失序。

像新政「赤字支出與借貸」一樣，公共工程可能無法讓經濟重啟——其創造就業的效果可能被「私人部門持續萎縮」抵銷。其政治可能擊敗其經濟。我們會像吸毒者那樣對「越來越強的針劑」上癮，最終因默許而被迫進入國家社會主義。

(4) 公共工程本身有合理範圍#

這不是反對公共工程本身。
「內部改善」的美國老傳統（TVA 屬之）是極好的
美國有大量空間進行大規模內部改善：高速公路、灌溉與電力工程、再造林、水道
但這些必要且有益的工程只能因國家利益而為，不能因經濟就業需要而為——後者會嚴重損害其用處與益處
公共工程要成功必須不從屬於與其無關的政治或社會考量——TVA 在停止主要作為「計劃生活的實驗、對企業的棒子」、改而與企業合作專注於本職（防洪、供電、土地復甦）之後才成功

對企業領袖的挑戰#

美國企業領袖今日最大弱點，是未認真面對充分就業問題。
若大企業不提出建設性、積極的充分就業政策，就是不戰而降——「讓自然順其自然」根本不是政策，等於放棄大企業所宣稱的領導，承認只有政府能做有建設性的事。

杜拉克觀察到一些大企業開始意識責任的徵兆（再轉換、流離工人安置、退伍軍人再就業、Committee for Economic Development 等團體的工作），但真正的問題尚待立即處理。

兩個正確前提#

杜拉克接受公共工程倡議者的兩個基本主張：

失業必須直接靠「為生產財產業提供工作」攻擊
現代工業經濟的時間單位不是「日曆年」而是「7-15 年的景氣循環」

景氣循環約等於資本設備的平均壽命（必須在這段時間內收回成本，期末必須汰換）；10-15 年也是新產業、新產品、新流程從實驗室到成功商業生產的平均開發期。

對農夫，日曆年不只是方便計量，他的生產週期就是收成到收成；但工業經濟用日曆年作為單位除作為慣例計量外是不能成立的——然而我們的經濟思想與政策卻被日曆年支配。
公共工程倡議者「把資本投資攤到景氣循環期間」的提議在原則上正確。但實現它真的需要政府控制與大規模赤字融資嗎？

杜拉克的替代方案：循環性稅制與就業基金#

杜拉克主張：透過對財政體制的基本改革——讓它符合現代經濟生活的事實——就能在自由企業基礎上達成公共工程方案所承諾的幾乎一切。

改革一：把日曆年改為循環#

當前財政政策把「日曆年」這個慣例像緊身衣套在工業經濟上：

各年財務結果幾乎完全分隔
1 月 1 日（或新會計年起點）被當作工業生命「從零重新開始」的點
唯一不充分的例外：當年利潤可扣抵過去兩年虧損——而這還被財政思維視為不正當讓步
對「新事業在最初幾年是經濟孩童而非成人」這個事實毫無理解——卻給它套上成年企業的全部負擔

沒人會把士兵背包加步槍帳篷扛在 6 歲小孩肩上要他完成 20 英里強行軍。但今日財政體系對新事業正是這樣做。

從年度改為循環稅基不會是「以 10 年一次稅務取代年度繳稅」——而是像個人所得稅那樣結合「邊賺邊繳」與「最終結算」，採年度預繳 + 10-12 年最終調整。

改革二：循環稅基允許設置儲備金#

循環稅基意味著實際利潤（而非「年度利潤」這個虛構數字）才是課稅基礎。在循環稅基下：

沒有理由把儲備金限於「最低折舊需要」
應允許企業（無論大小）按其判斷把目前利潤放入未來預備金——若放太多，政府幾年後仍會收回失去的稅
應正面獎勵把目前利潤撥作儲備金作為積極就業政策的基礎

「就業基金」具體運作#

為防失業，企業應免稅地將目前利潤撥入未來儲備金。
條件：這些儲備金須在指定期間（如 10 年）內用於彌補虧損或創造就業之資本投資（如新設備、新廠、新產品與流程）；否則變成可徵稅。
蕭條中將儲備用於「創造就業之投資」應正面獎勵——例如「在蕭條期間每生產性支出 1 美元，當期稅金折抵 10 美分」
同時對「就業緊縮時囤積這些儲備金」應重罰

這個政策會迫使企業擬定「長期資本投資計畫」：
一方面降低過度投機或泡沫風險
另一方面大幅減少蕭條中失敗主義式投資不足的風險——蕭條時若無計畫、不知長期獲利率，沒人敢投資
幾年內可建立起循環使用基金，足以在最壞蕭條年提供資本財所需的開支
假設稅前公司利潤每年 120 億美元（戰後的低估），則扣折舊外可預期年儲備至少 30 億美元。5 年內可累積 150 億美元的資本投資基金——超過 1932 年「若投入即可把劇烈蕭條與失業期轉為高成交量與充分就業期」所需金額。
若該基金存在且被使用，我們不必再害怕像 1932 年那樣的崩潰——基金本身的存在與其在蕭條早期對經濟的衝擊應足以防止「使蕭條變慢性的心理崩潰」。
這個基金不花納稅人一分錢（任何不被用作就業投資的部分將在 10 年內按全額課稅，因此只是延期；被使用的部分將取代「蕭條年若無此基金原本必須的政府支出」，後者通常遠大於未收的稅），就能高效履行政府計畫者透過赤字融資的公共工程要做的事——且沒有公共工程內含的社會與政治危險。

與就業保證結合#

為使這項政策最大化發揮，「資本投資儲備」可作為「蕭條年就業保證」的基礎。
失業保險根本不是對失業的保險：
它給錢而非工作；錢即使付得高也無法彌補失去工作所失去的家庭社區地位與自尊
任何失業保險最多只能應付暫時失業

杜拉克批評社會安全法律試圖以保險防範「全面蕭條」（如同以「所有船同時全損的風險」訂海運保險費），結果率太高用於普通保險、又太低用於假裝目的——所以法定費率年復一年延後實施。Beveridge 計畫亦然。

失業保險不是無價值——它適用於運作中經濟的暫時短期失業；超過此者必須由「實際提供工作的儲備基金」滿足。
若企業可免稅撥款設置「指定為創造就業」的基金，企業就能保證員工工作（不無限期、不對所有人，但隨服務年資而有相當期間的保證）。

對工會工資政策的影響#

這個基金可能對工會工資政策有顯著有益影響：

目前工會在好年份自動要求加薪（即使生活成本不漲）
但在壞年份反對任何減薪
這給工資結構僵性，是蕭條中復甦的最大障礙之一——工業最大成本因子無法配合經濟條件調整

聰明的工會領袖知道這對經濟、對勞工本身都有害。但目前條件下無法改變：
一個工人家庭中失業者越多，仍有工作者的薪水負擔越重
對工人，經濟單位是家庭，要緊的收入是家庭收入
納粹早期 Hitler 把工資率切到工會 1932 年水準以下，但軍備生產與龐大軍隊與官僚很快恢復了就業，結果德國工人覺得家庭收入被納粹政權提高了——令外國觀察者困惑（他們只看到個別工人薪水的削減）
若 3 個工作家庭成員中只有 1 人失業，家庭收入就少 1/3——很少工人家庭預算夠抗這種削減。保住其餘兩人工資似乎是對工人「最低限度」可做的事。
若有合理機會「人數上的就業可被維持」，勞工或許能在壞時期同意減薪——而投資與就業儲備正提供這種人數上就業的保證。

此外，儲備基金能回應勞工對「好年無經濟正當理由加薪」的主要論點——他必須在好年備緊急基金以應就業不確定。整體而言，就業儲備會給工人安全感，極大抵銷「使蕭條趨向永久」的心理失敗主義。

擴張：超越景氣循環#

充分就業政策不只要克服循環性蕭條，還要為經濟持續擴張提供資源——以跟上工作人口增加，跟上每工時生產力持續提升（後者可能造成技術性失業）。過去 10 年「成熟經濟（mature economy）」論流行——主張美國不能再仰賴自動擴張、必須以政府行動取代對自然增長的傳統信任。

杜拉克承認此論的兩個前提大致正確：
過去美國擴張很大程度建立在對自然恩賜的攫取與過度開採上——已不能再如此
經濟擴張的主要領域可能在「現有分配系統無法充分運作」的領域
但這不導致「擴張只能來自政府干預與控制」的結論。

杜拉克的反論：

不能再耗盡土壤、森林、石油等資源
未來擴張的主要來源必須是「累積的人造資本（即利潤）」與「居民的主動性與想像力」
處於這種地位的國家就「成熟到不能成長」是廢話——按此說法，戰前 50 年靠稀少且小心管理的資源建立工業的德國根本無法工業化
結論是「未來必須更仰賴目前利潤所累積的資本」——即使假設未來擴張率較低，也需要更高利潤率配合「正面獎勵把利潤用於未來擴張」的財政政策

對年輕事業的保育#

我們對自然資源已有保育意識，但對人造的資源（想像力、勇氣、主動性）仍揮霍無度。
隨著我們必須保育自然資源，這些人造經濟資產將更重要。若不保育它們，會比耗盡鐵礦或石油更快耗盡它們——人類發明、主動、想像力雖可在限度內為枯竭自然資源找到替代，但社會的人類資源一旦被扼殺就沒有替代品。
因此「成熟經濟」論不應導向政府計劃或控制，而應導向鼓勵與獎勵個人企業與主動性。

具體建議：

新事業頭十年完全免稅，至少允許形成期內所有虧損完全扣抵
同時——這主要是私人企業的任務——必須讓這些新事業能取得股權資本（今日因稅務政策與官僚銀行做法，新事業無資本來源）
通用汽車成功在普通銀行風險與利潤限度內為經銷商提供股權資本——可作為示範，但要大規模推行需根本改變財政心態與政策

「分配系統不足」的領域#

成熟經濟論的另一個主張：今日經濟擴張的主要領域不能在現有分配系統下充分運作。這個論點完全略過「新主要產業」的可能（航空、電子、新能源），這些一直在擾亂停滯論預言者。但政策不能僅基於「過去總會有新產業所以未來也會有」的假設。

需要承認：經濟最大的未滿足需求（除戰爭造成的短缺外），可能在如住房這種「私人企業迄今未建立能滿足龐大潛在需求之分配系統」的領域。原因是分配系統幾乎只搭配「個別市場行動」，而住房需求無法靠個人市場行動孤立滿足。

我們知道房子可以做到很便宜（便宜到讓除少部分外的所有人都能負擔好的新住房）——前提是量產與大規模組裝：
必須移除目前阻礙高效建造方法與便宜建材的工會限制
必須同時推出大量單位，配上有組織的交通、汙水處理、醫院、學校、商店
住房經濟學與鐵路運輸或電力供給沒有太大不同——這些都不能為孤立個別消費者提供，雖然它們提供的經濟滿足是個人而非群體的
問題只是「如何為個人滿足組織社區行動」（即如何使量產與大規模組裝成為可能）

這比過去成功解決的其他經濟問題要簡單得多：

紐約 Parkchester 住房開發是保險公司示範的一條路
社區計畫可由保險公司、儲蓄銀行（管理社區累積儲蓄）這類機構融資
另一條路是地方合作社針對特定地方計畫——需政府以特殊免稅的形式積極行動，並提供專家建議協助（仿照「最成功政府機關」郡農業推廣員）
較貧困地區地方資本不足時須以政府貸款與補貼補充
但無大規模直接政府行動之必要

自由企業社會的經濟政策五大支柱#

杜拉克的總結：若沒有可運作的長期失業政策，下次大蕭條時政府會接管國家資本財投資——我們將被迫進入集體主義經濟。
這不可避免，不只因公眾要求可運作的蕭條政策，更因長期大規模失業威脅社會結構的凝聚與存續——任何政府的首要職責就是政體存續。
但我們可以在自由企業框架下克服蕭條並提供就業，做得一樣好、甚至更好：
換成集體主義不會自動消除蕭條與蕭條政策的需要——蕭條本身不只是自由企業結構的結果
克服蕭條（把資本投資增加到正常水平）的方式對自由企業與集體主義同樣開放——所涉問題都是技術性的，任何體制只要有資源都能解決
若我們成功動員自由企業經濟資源以維持與擴張資本投資，不僅避免集體主義解的危險，還能確保「該生產什麼資本財」這個最緊迫且迄今未答的問題總有答案——答案不會是軍備（集體主義政府幾乎必然如此），而是基於個別消費者需求、帶來更大國民財富的生產

杜拉克最後總結自由企業社會經濟政策的「五大支柱」：

(1) 可運作的充分就業政策#

沒有合理的充分穩定就業，根本沒有經濟政策可言——只剩權宜應急。沒有此政策，自由企業在任何工業國都不會被維持（無論反集體主義論點多強）。對美國而言：

任何基於集體主義原則的充分就業政策，相當長時間內可能與美國人的信念與意願衝突
能克服慢性失業夢魘且建立在自由企業基礎上的充分就業政策，是這個國家唯一能有效的政策
證明這樣的政策可達成是本書這部分的目的；擬出它是國內政策最迫切的任務——政府與企業共同的任務

(2) 明確劃定政府直接行動的領域#

哪些領域因社會存續利益而須集體政治行動而非個人經濟行動。這些領域政府必須直接控制並推行積極建設性政策：

國防、司法行政是明顯例子
「內部改善」（為個人經濟行動設定框架者）
這些任務應清楚擬定，作為「裝備齊全、能果斷行動的強有力政府機關」的明確職責
應視為自由企業領域的補充而非競爭

(3) 應由市場運作但須對抗市場的領域#

某些重要經濟生活領域應依經濟理性（即市場價格）組織，但又必須因社會穩定或社會正義而對抗市場：

美國最清楚的例子在農業——家庭農場必須因社會理由而被保護，免受威脅它的技術進步立即與全面影響

政治介入該多少要逐案實用主義決定。
但不論決定如何，這類事務的政治行動不應採取「直接控制與干預」的形式——政府應限於設定「自由企業與市場可自由運作的限度」。
從政治與經濟角度，正當且有效的經濟監管不應透過行政性控制與干預，而應透過立法與司法對「企業營運的限度與條件」之決定。

(4) 防止壟斷#

但要小心不要把總是反社會的「壟斷」與可透過分權變成社會資產的「巨大化」混為一談。
也要區分「真正的壟斷做法」與「企業透過長期定價、銷售、就業政策促進社會穩定的嘗試」——後者把經濟行動建立在景氣循環上（而非日曆年或季節），促進社會最佳利益。

(5) 保育人類與人造經濟資產#

採取財政政策與心態，鼓勵累積資本資源以供未來資本投資
採取積極政策刺激與獎勵新事業與年輕企業
在自由企業基礎上為其供應股權資本

一個重要保留：和諧的條件#

杜拉克對「自由企業需要與現代工業社會需要無衝突」這個結論留下一個重要保留：
這份和諧（沒有它就沒有自由企業經濟政策）只在以下兩條件下可能：
(a) 我們的社會繼續相信經濟進步是好的
(b) 社會存續不要求國家對整個經濟的全面控制
若必須生活在全面蕭條或全面戰爭下，自由企業社會將不可能。

蕭條的後果#

若不能克服蕭條，社會幾乎必然會把「經濟安全」（而非經濟進步）作為經濟活動目標——只能透過消除風險與機會、廢除變化與擴張、「凍結」生產技術達成。經濟活動目標也不再被視為滿足個別消費者的經濟需求。利潤動機（讓個人行動具社會效力的機制）與市場（經濟理性的制度）都不再有社會意義。自由企業體制不再透過自我履行而滿足基本社會需求；其需要將顯得與社會需要衝突。再者，若我們不能以其他方式克服蕭條，政府將被迫接管經濟——大規模失業若成慢性，社會存續就要求對全部經濟生活的集體政治控制。

全面戰爭的後果（更嚴重）#

全面戰爭威脅是更嚴重的威脅。
我們可在自由企業資源基礎上克服蕭條，且對集體主義蕭條政策有強烈政治抵抗（雖然蕭條夠久時不太可能勝出）
但全面戰爭威脅下不只有政治壓力要求全面國家控制，現代全面戰爭的客觀要求本身就要求所有經濟目標從屬於國家存續、所有經濟活動由中央政府控制
在現代戰爭技術條件下，讓個別消費者的經濟需求決定生產與分配變得絕對不可能——即使最富強國家也被迫把過半資源用於戰爭生產（必須中央化政府控制）
對比：
19 世紀戰爭很少動用交戰國 1/8 以上產能，通常更少
17 世紀末 18 世紀初軍事技術擴張曾被 Tawney 視為啟蒙專制與中央集權政府興起的主因，但即使路易十四毀滅性戰爭時期法國也未超過 1/4
弗里德里希大帝的「全面戰爭」動員貧瘠普魯士近 1/3 經濟資源，已令當時世界震驚
我們的時代在「軍事技術對經濟的需求」與「全面組織經濟以滿足這些需求的能力」上都是史無前例的
即使文明在「第一場原子戰爭」中存活，自由企業必為其犧牲品

在這個國家發展出**「給予我們建立在自由企業與現代企業之上、可運作工業社會」的經濟政策**，不會消除戰爭。
但這比美國能單獨做的任何事，都更直接地促進世界和平與穩定。
（這正回應第一章「資本主義在一國之內」開篇的論題：成功的美國工業社會就是美國對國際和平的最重要貢獻。）