政府的病灶

政府很大，但不一定強#

德魯克（Peter F. Drucker）以一個尖銳對比開場：政府從來沒有像今天這樣「無所不在」——

1900 年最專制的政府都不敢像今日最自由的社會中的所得稅稽徵員那樣，例行性地查探公民私事。
沙皇的祕密警察未曾做過今日視為理所當然的「安全調查」。
1900 年的官僚也無法想像今天政府要求企業、大學、公民填寫的問卷數量與細節。
政府已成為到處都有的最大雇主。

但**「無所不在」不等於「強而有力」。越來越多的證據顯示：政府是胖而不是強、是鬆軟**而不是有力——花費龐大卻成就有限。公民對政府的信任日漸流失、年輕世代尤其失去崇敬與信任。政府生病了——而我們正需要強而有力、健康活躍的政府。

這場幻滅跨越國境與意識形態：發達國、共產國、白人國、有色人種國皆然。這可能是當代最深的不連續性——標誌著當代與其前一代心境的劇烈轉變。

「政府萬能」的羅曼史#

德魯克回顧 1890 年代到 1960 年代——人類，尤其是發達國家，被政府所催眠：

戰前：英國費邊社、德國社會民主黨已開始這場戀情。
一戰：政府以稅收與印鈔機動員社會資源，遠超先前想像（德國戰時經濟、美國戰時生產委員會與宣傳機器）——讓人相信政府「無事不能」。
大蕭條：人人立刻把政府當救主。倫敦工黨經濟學家伍頓（Barbara Wooton）的《要計畫還是不要計畫》（To Plan or Not to Plan）正是這場羅曼史的縮影：「烏托邦就在眼前——只要把所有東西從邪惡自利者手中拿走，交給政府就行。」
二戰：政府再度展現組織社會能量打仗的驚人效率。

但今日我們已身處轉折：

對政府的信任從愛戀變成懷疑、不信任，年輕世代甚至反叛。
我們仍出於慣性把社會任務交給政府，把失敗的計畫一改再改，主張「程序」或「能幹的行政」會解決問題。
但對外援是否能促進世界發展、對「向貧困宣戰」是否能克服都市貧困、對共產國的新誘因方案是否能讓集體農場具生產力——已經沒有人真心相信。
「曾經激情的羅曼史已變成中年了無生氣的關係，我們不知道怎麼分手，只能拖著拖著只剩煩躁」。

為什麼會幻滅？#

1. 我們期待奇蹟、又把成本當不存在#

英國「免費醫療服務」推行時，公眾心底深信醫療「不要錢」——但醫護、醫院、藥品總得有人付錢。福利服務只是「預付式」醫療：人人共擔的稅收結構通常是累退式，富人佔比小、低中所得者反而背負主要成本——這不是反對全民健保，而是要破除「政府能讓成本消失」的幻覺。
最有效率的醫療制度反而是德國較古老的健康保險，個人被強制投保但保有大量公私計畫的選擇權。
這也提醒我們：重分配並無法解決源於生產力不足的經濟問題。

2. 把任務交給政府並不會「終結政治」#

戰前知識分子最大的迷思是：把事情交給政府就能讓「衝突與決策消失」——只要除掉「邪惡的私利」，「事實」就會自行給出理性的解答。

這個信念混合了：
對企業、利潤、財富的厭惡。
更危險的根源——對責任與決策的逃避，正是法西斯與納粹早年吸引許多原本理性的人的原因，弗洛姆（Erich Fromm）在 1940 年的《逃避自由》中分析得很清楚。
當代人已不再相信「貨幣自利」是衝突的唯一動力——史諾（C. P. Snow）《大師們》揭示劍橋牛津「無私學者社群」內部對權力的爭奪曾震驚那一代讀者；今日我們已知權力鬥爭不會因國有化而消失。

1968 年紐約垃圾清運工人罷市時，許多自由派認真提議把垃圾清運交給「自由企業」以舒緩緊張——這就是新的常識：把任務交給政府，只是讓它政治化，不是讓政治消失。

3. 政府真的沒有交付成果#

過去 30–40 年的紀錄是慘淡的。政府只擅長兩件事——打仗、印鈔票。其他事情大多只能承諾，鮮少能達成。
作為產業經理人：從東歐到英國國有化產業，皆令人沮喪——民間是否會做得更好已不重要，因為對政府的期待是完美，現實連平庸都很少達到。
作為計畫者：從共產捷克到戴高樂的法國皆然。
福利國家的失敗：誰也不想沒有現代福利，但福利國家承諾的是「新而幸福的社會」「釋放創造力」「消除醜陋、嫉妒與紛爭」——結果它最多就像一家「能幹但平庸的保險公司」，從未有人為一張保單獻身。

這也解釋了：

為何強生（Lyndon Johnson）總統把新政未完成的福利清單立法完成，卻沒有成為英雄。
為何甘迺迪（John F. Kennedy）的同樣立法在國會慘敗，卻沒有讓他失分（連舊新政工會的鐵粉也沒有）。

福利國家擴張到後處於連例行平庸都做不到的狀態：
紐約市社工 70–80% 的時間在填華府、奧爾巴尼、紐約市的表單，剩下 20–30% 服務窮人。
1966 年聯邦援助計畫達 170 個、由 21 個聯邦部會、150 個華府辦公室、超過 400 個區域辦公室執行。
一場國會就通過 20 個健康、17 個教育、15 個經濟發展、12 個城市、17 個資源開發、4 個人力訓練的新計畫——每個都帶著自己一套行政機器。

4. 政府已「不可治理」#

沒有任何政府能再宣稱掌握自身的官僚與機構。各機構正逐漸自治化、目的內化——由自身對權力的渴望、自身的合理化、狹隘的視野所引導，而非國家政策與政府首長。

關鍵案例：

美國總統權力極大，但反托拉斯司、土壤保育局、墾務局、林業局、氣象局、聯邦貿易委員會、陸軍工兵團都已「獨立」而非「自治」於總統意志之外。
英國威爾遜（Harold Wilson）首相、保守派前任、戴高樂、蘇聯領導人，無一例外地遇到同樣問題。
過去「強勢領袖」是有強烈信念與敢於大膽政策者；今日「強勢領袖」是懂得驅策官僚機器之人——甘迺迪有強烈信念、年輕一代被他啟發，但對官僚毫無影響力，他在傳統意義下是「強勢」總統，實際上卻是無力的。
與此同時，沒有政策、沒有領導力、卻會操控紅膠帶的官僚卻表現有效——但他們只用紅膠帶把昨日打包成整齊的盒子。

5. 國際舞台上更慘#

政府在國際生活中已近乎瓦解。「主權國家」不再是有效的政治任務器官——但這不是因為「世界政治共同體已超越狹隘的民族國家邊界」，反而是民族國家本身正在崩解為狹隘的、地方性的封地——魁北克、佛萊明、比亞夫拉、蘇格蘭民族主義皆然。

20 世紀以來的歷史是「持續分裂」：

1900 年全球少於 50 個主權；一戰後增至約 60 個；今日超過 160 個——並且小型新國家持續出現。
超強陷入兩難：規模與權力使他們沒有政策——他們關心一切、捲入一切、被任何政治事件影響；但政策本就是選擇與取捨，無法說「我們不感興趣」便不再有政策。
超強的軍力大到不能用——對付小衝突像「拿百噸落鎚打蒼蠅」——必然反應過度（俄國對東歐衛星國、美國在剛果、聖多明哥、可能還有越南）。
超強無法擁有「盟邦」，只有「依附國」——而依附者永遠是宿主的囚徒，並且憎恨宿主。
國際決策無法循序協商達成——只能透過命令或耗竭。武力變得無比重要又無比無效——除非升級至毀滅人類的核戰。
沒有任何政府——無論橫跨大陸還是小於一個街區——還能履行政府最基本的義務：保護人民免於外來攻擊。核武對最弱小的國家也唾手可得，「防禦」已不存在，只有可疑的「報復威懾」。若政府連保護不了人民，政府存在的最初理由便消失。

政府力所不能及的事#

但越是危險的世界、越是多元的組織社會、越是世界經濟，就越需要強而有效的政府：
作為組織社會的中心機構，表達共同意志、共同願景，讓每個組織能各盡其能。
作為國際舞台上的有效政府，使我們有條件做出主權犧牲，建立超國家機制服務世界社會與經濟。

關鍵的見解是——多樣性的反面不是一致，而是團結（unity）。我們不可能消滅組織的自治，因此必須創造團結焦點，這只能由強而有效的政府提供。

德魯克也務實提醒：政府可能有些事「天生」做不好。

政府難以「放棄」與「創新」#

政府本質上是保護性機構，不善創新；它幾乎放棄不了任何事。一旦政府承擔了某事，那件事便會根深蒂固、永久化。
國有化的英國煤礦、歐洲與日本的政府鐵路、捷、匈、波的史達林經濟政策——任何試圖改變都立刻撞上「最不具生產力的產業擁有最多、最低薪、最不熟練、因此最「值得照顧」的工人」的政治防線。
美國總徵兵制十多年來被全社會公認在「冷戰／有限戰爭」期間是不道德且令人意志消沉的，沒人在公開場合捍衛它，卻一年又一年地以「臨時」名義延長。
政府每資助一項研究，每補助一項藝術，受益者立刻成為「選民/支持者」，組織化、施壓於決策者。
政府典型反應是：計畫失敗就把預算與人員加倍。

德魯克列舉慘案：

美國福利政策：1930 年代為大蕭條中暫時失業的能幹勞動者所設，1940 年已基本完成歷史任務；但官僚過於龐大、情感投入過於巨大，無法廢除——於是被沿用到 1950 年代後鄉村黑人大舉湧入都市的全新問題上，只是讓問題更糟——而政府唯一的反應就是再加倍預算、再加倍填表人員。
美國農業政策：1930 年代為救「家庭農場」設立，結果反而補貼了取代家庭農場的大型工業化農場；增加預算只加速家庭農場消失。
英國「衰退地區政策」：1920 年代起未讓任何一個地區回春，反而懲罰勞動力流向高生產力地區、拖累健康地區的成長。瑞典遭遇相似問題時則補貼勞動力外遷而非工業遷入——成功消除了「衰退地區」，但英國對此置若罔聞。
德國 Osthilfe：原為一戰後安撫東普魯士容克地主、助其成為高生產力農民，結果反加劇其困境並懲罰西部生產力高的農民——讓兩邊都成為希特勒的支持者；但能做的也只是再加錢。

政府是糟糕的經理人#

政府必然在乎程序、必然龐大笨拙；它管理公帑必須一筆一筆交代，因此**「官僚化」與「徒法治表單」是必然的——這不只是繁文縟節，而是因為「**政府裡的一點點不誠實會迅速腐蝕整個政體**」，誘惑時時存在，恐懼貪腐並不無理。
「控制最後 10%」的成本，永遠高於「控制前 90%」。但政府總被期待要 100% 控制——而政府不是「形式之治」就會變成「互相劫掠社」。
戰前一代相信「除掉利潤動機」可以降低成本；事實上，只要有競爭，利潤就是以最低成本完成任務的指標、是資源配置最優化的測度——這正是共產國家急著重建利潤的原因。
政治家天然忽視 90% 已存在的計畫與活動——它們被留給平庸自生自滅；政治關注的永遠是「新計畫」「政治火熱話題」「危機」「議題」，而不是「把事做好」。
在政府裡，忠誠重於績效——無論是總統制美國、議會制英國、政治局俄國皆然。第一個問題是「他是誰的人？」其次是黨派與關係，「績效」排得很後。最被忌憚的，是表現好到能擺脫政客操控的人；最被珍惜的，是死忠的追隨者。
公務員制度為了保護行政不被政治扭曲而生，但同時也保護任職者免於績效要求——「現實上，許多人寧可選擇平庸的公務員，也不要被政治攪局」。

政府應追求的內部改革#

德魯克認為下列方向務實可行：

放棄「100% 審計」迷思，引入機率抽樣方法。
接受「任何系統都不應該、也無法 100% 有效率」的觀念——把目標設在 92% 即可，成本大幅下降。
接受「對 500 億預算的 5 萬美元超付不必如臨大敵」——以免衍生再雇用一百個簿記員。
引入「例外管理（management by exception）」——只在結果偏離預期時才稽核。

但更迫切需要的是「對結果的清楚定義 + 殘酷的成果檢視」：
必須提早承認「美國救濟政策／農業政策」根本無法達成所宣稱的效益。
上世紀我們設立了審計總長這個獨立機構控管錢花在哪、是否誠信；現在我們可能也需要一個**獨立評估「結果 vs. 期望」**的機構，不受行政與立法的壓力，向公眾公開無成果的計畫。
麥納馬拉在國防引入「成本／效能」可能是這個新器官的第一步；強生把它推廣到所有美國政府機構，可能是美國行政史上極具意義的事件。
終極願景：為政府每個計畫設「自動廢止條款」——預設每項計畫 5–10 年內結束，除非明確證明其成果而被續行。

但即使這些改革到位，仍無法把政府變成「執行者（doer）」——這是過去五十年最重要的教訓：政府不是執行者。

政府應該是什麼：「指揮者」#

政府的目的是統治（govern）：作出根本決策並使之有效、聚焦社會的政治能量、戲劇化議題、呈現根本選擇。
「統治」與「執行（doing）」是不相容的——大規模兼任「執行」會癱瘓決策能力，由決策機關親自執行只會讓執行也變得糟糕。

來自企業的教訓：分權#

過去三十年企業在小規模上面對相同問題，學到的是「分權（decentralization）」：

分權不是削弱中心——而是讓最高層強而有力，讓中央能專注於決策與方向，把「執行」交給各營運單位（每個有自己的使命、目標、自主範圍）。
軍人、公務員、醫院管理者今日紛紛向企業管理取經，正是因為這個課題。

應用到政府：「重新私部門化」（reprivatization）#

把這項教訓應用到政府，社會中其他機構就應該成為「執行者」——這不是聯邦制式的中央／地方分權，而是系統性運用組織社會中的非政府機構，承擔實際執行。德魯克稱此為「重新私部門化（reprivatization）」：
上世紀因家庭無法承擔而流入政府的任務，會交給這 60–70 年間興起、茁壯的非政府機構。
政府的提問會從「我自己怎麼做？」變成：「這些機構是怎麼運作的？它們能做什麼？怎麼把政治與社會目標構築成它們的『績效機會』？它們的能力又能為政治目標創造什麼機會？」

這代表政府在傳統理論中「唯一機構」的位置會改變——

過去政府幾乎不在社會理論中（被擺在社會之外）；
在 reprivatization 下，政府成為社會中心機構，但不是唯一機構。

德魯克以音樂史為比喻：18 世紀北方新教世界的最高音樂形式是巴哈、布克斯特胡德（Buxtehude）的管風琴獨奏——一個人、一台樂器、超人式的技巧。世紀末，指揮取代了管風琴大師，現代交響樂團出現——每個樂器只演一個聲部，由前方一位指揮整合多元差異，連海頓的小型樂團都能達到先前管風琴大師難及的音域。
指揮自己不演奏，甚至不必擅長任何單一樂器；他的工作是了解每件樂器的能力，引導它做出最佳演奏——「從『執行者』變成『指揮者』；從『做』變成『領導』」。

Reprivatization 不等於私有化#

「Reprivatization」不一定指交還給私人擁有：

南斯拉夫的後馬克思經驗：政府仍擁有所有權，但企業已自治、依市場買賣商品、僱工、調度資本——對部分南斯拉夫人來說，這甚至可以與某種「股票交易所」共存。
真正的關鍵是「機構不被政府經營，而是自治運作」：合作社、私立醫院、私立大學、傳統上自治的德國公立大學都屬此類。
共通原則是「績效原則」而非「權威原則」——立法者就是要把目標構築為「機構容易演奏的樂譜」，正如作曲家為樂器寫得「易於演奏」般用心。

為什麼商業特別適合擔任「執行者」#

德魯克強調，企業是 reprivatization 中尤其重要的一個聲部：

企業是創新的器官——其他社會機構原本都是用來防止或減緩變化，企業是少數為了製造與管理變化而生的機構。
企業能放棄活動——市場與資本市場提供的客觀紀律，讓最固執的企業家也得拋棄失敗的產品（連福特最終也得放棄 Model T；他孫子也得放棄 Edsel）。
企業是社會唯一允許其消失的機構——大學、醫院再無用都要靠戰爭或革命才能消失（美國天主教會關閉無用醫院屢被社區情感反撲；英國耶穌會關掉一所過時寄宿學校還得從加拿大派外人來執行；蘇聯試圖併校時連史達林都得撤回命令）。但 1967 年道格拉斯飛機公司陷入困境時，公眾與政府都未急救——並未替它惋惜，社會接受它「就讓它消失」。
企業有客觀的績效尺標——獲利／虧損：這是其他機構（醫院的醫療品質、大學的教學成效）都不擁有的，因此企業是最能被管理的機構——可以說「控制最後 4–5% 的成本，反而成本超過邊際利潤」，醫院、大學、政府機構則只能憑感覺。

「保留私有企業的最強論據不是利潤，而是虧損」——資本家的真正角色是可被淘汰：是承擔風險、承擔損失的人。我們希望保有「會破產、會消失的機構」，這是企業本來就被設計來做的事。

Reprivatization 已不只是異端#

美國黑權運動者主張把貧民窟教育「競爭化」、由民間單位以教學績效競爭納稅人補助——已是嚴肅政策提案。
世界銀行自己發行債券、透過資本市場自行融資——本身已是 reprivatization。
國際貨幣基金（IMF） 也是 reprivatization——若我們真要為世界經濟建立貨幣與信用體系，等於把上千年來被視為主權核心的鑄幣權「重新私部門化」。
商業在國際舞台上同樣是優秀執行者：跨國公司透過「契約式育才育資」是最有效的社會與經濟發展工具；通訊衛星公司（COMSAT）正在以跨國公司形式組織全球通訊；英國工黨政府透過跨國油公司與北海天然氣田開發為英國取得便宜能源。
在赤道非洲那種被部落分裂為「迷你國」的地區，跨國公司可能是唯一還能執行任務的機構。
商業之外仍需其他自治機構（醫院、大學）執行非經濟的「執行」任務；為新的、自治的非政府機構設計藍圖，可能是明日政治設計者的核心工作——多國大學、拉美九國共同的商學院聯合機構，都是早期跡象。

結論：不是「國家枯萎」，而是「責任與功能各歸其位」#

我們並非面對「國家的枯萎（withering away of the state）」——反而需要更具活力、更強、更積極的政府；我們也不是面對「自由放任的回歸」——經濟領域不可能也不會被視為公共領域之外。
但我們有了新的選擇：在多元組織社會裡，每個機構做它最擅長的事，所有部門都「受公共利益影響」，但每個部門都有它自己的執行機構——這是一個複雜的「共生（symbiosis）」結構，只有當每個機構嚴守自己的職責並尊重他者的完整性，才能運作。
對政府而言，這個自我節制最難——尤其在過去五十年它一直被鼓勵相信自己應該、也能夠像 18 世紀的管風琴大師一樣同時演奏所有聲部。但每一個機構都要學會這個功課。

Reprivatization 不會削弱政府——目的是重新賦予生病而失能的政府力量與績效。沿著過去五十年的路繼續走，只會得到更多官僚而非更多績效；可以加稅，但無法買到大眾的奉獻、支持與信任。繼續走下去的政府將更病弱、被更多人憎惡——這正是「組織起來對抗自己社會的政府」（即暴政）的食譜。
共產陣營已嘗試過：50 年來他們證明（雖然還沒完全學會）——現代社會的結構與任務與整體式政府（monolithic government）不相容——後者只能靠絕對獨裁，而獨裁難以持續到單一獨裁者的壽命之外。

最終我們會需要新的政治與社會理論、新的憲法概念。但今日已可知：多元社會所需的，是「能統治、會統治」的政府——一個不是『執行』、不是『管理』，而是『統治』的政府。