「管理」概念跨出企業邊界#

德魯克（Peter F. Drucker）以 1968 年那本紅極一時的《管理與馬基維利》（Management & Machiavelli）作為起點：作者主張每一家企業都是政治組織，因此馬基維利（Machiavelli）對王公的建議完全適用於企業高層。德魯克承認這個觀察並不新——

• 一個世紀前，特羅洛普（Anthony Trollope）就以英國教區的馬基維利政治寫成維多利亞文學經典《巴徹斯特塔》（Barchester Towers）。
• 史諾（C. P. Snow）的《大師們》（The Masters，1951）把大學描繪為權力博弈。
• 「公司既是經濟器官，也是政體與社區」這個論點，德魯克 1946 年的《公司的概念》（Concept of the Corporation）和 1950 年的《新社會》（The New Society）已多次點明。

真正新的事情，不在於「組織需要政治」這個老生常談，而在於：過去二十年，非企業組織開始系統性地把企業管理的概念與方法應用到自己身上——而這才令人震驚。

• 加拿大三軍 1968 年合併後，第一場將官會議的主題是「目標管理（managing by objectives）」。
• 多國政府為高階公務員開設「行政管理學院」，教授「管理原則」。
• 1968 年種族與課程危機之際的美國 9,000 名中學校長年會，主題講者是「有效的主管」（The Effective Executive），由企業管理專家擔綱。
• 英國公務員制度——古典文學學位的堡壘——已設管理司、管理研究所與管理課程；非企業組織對「管理顧問」的需求增長速度遠快於企業。
• 真正的覺醒是：所有機構都是「組織」，因此具有共同的管理面向。

組織社會所需的新理論將與我們熟知的社會理論大不相同——洛克（John Locke）、盧梭（Rousseau）、彌爾（John Stuart Mill）、馬克思（Karl Marx）都派不上用場。

我們需要的組織理論至少要涵蓋三個面向：功能（運作）、道德、政治。

第一面：讓組織展現績效#

組織不為自身存在#

組織只是手段——是社會用來執行某項社會任務的器官。生存對生物物種是充分目標，但對組織不是。組織的目標是對個人與社會的特定貢獻，績效的判準永遠在組織之外。

接下來必須回答三個關於「功能」的問題：目標、管理、個人有效性。

A. 目標：「我們的事業是什麼？」#

「我們做鞋子」這個答案看似明確，其實毫無用處——它沒告訴任何人該做什麼，也沒告訴任何人「不要做什麼」。

• 是把皮料轉化為消費者願意付錢購買的商品？
• 還是大眾分銷？
• 還是時尚產業？
• 「鞋子」只是載具，真正定義組織的不是它的產品，而是它要交付的特定經濟滿足。

生產廚電的公司：是食品產業？居家業？還是消費信用業？答案不同，重心、評估方式、市場定義也完全不同——若答「食品」可能會跨足即食加熱料理；若答「消費信用」可能乾脆退出製造，去經營從婚戒到拖車屋的高單價分期業務。

德魯克強調：

• 「我們的事業是什麼？」沒有「最終答案」——任何答案在短時間內都會過時，必須一再重新思考。
• 但若沒有任何答案、目標模糊不清，資源會被切碎、浪費；無從衡量結果、無從判斷組織是否有效。
• 麥納馬拉（Robert McNamara）任甘迺迪政府國防部長時引入「成本／效能（cost/effectiveness）」概念，是強迫軍方思考目標的範例：戰略、指揮（如戰術空軍）、武器到底要達成什麼目的？是贏得戰爭？還是預防戰爭？哪一種戰爭、在哪裡？

設定目標沒有「科學」方法——這是價值判斷，是真正的政治問題：決策必須在不可避免的不確定性下作出，沒有未來事實可依，必然出現綱領與政治價值的衝突。

兩個被嚴重忽視的決策#

德魯克指出，最重要的不是「要做什麼」，而是兩個經常被擱置的問題：

• 要放棄什麼——什麼已不再值得做？
• 要把優先順序給誰——什麼要集中資源去做？

「放棄」是最重要也最被忽視的決策：

• 大型組織透過質量取勝，不靠敏捷——跳蚤能跳幾倍身高，大象不行。
• 大規模讓組織能整合多種專業知識；但任何時刻組織只能處理少量任務，這是組織的鐵律：「集中（concentration）」。
• 組織要能變、能創新，就必須能停止做浪費資源的事情，把稀缺的知識資源從低生產力的活動轉向真正的機會。
• 沒有任何系統性放棄過時與沒有產出的組織會缺乏機會——點子永遠多到處都是。
• 真正的問題不是「缺乏創意」，而是組織慣性——總在延續昨日的事情，因為「至少我們知道在做什麼」。

「放棄」失敗的典型案例：

• 大學：學科過時就把它變成「必修課」，問題就「解決」了。
• 醫院：早就知道大病房比單人房更不經濟、不衛生、不利康復，但新醫院依然在蓋大病房。
• 醫學院：每隔一陣就加新專科，但幾乎沒有刪掉任何舊專科。
• 政府最嚴重——加拿大皇家委員會清點所有政府機構時發現，「哈利法克斯災難委員會」（為 1917 年彈藥船爆炸事件處理救濟金）半世紀後仍在抄錄四十年前的紀錄——而加拿大政府已算是相對節儉與受到州省制衡。

企業在「放棄」這件事上做得最好——不是因為企業家比官僚不感性，而是因為他們受到客觀紀律（市場、利潤）的制約，被迫遲早要拋棄不成功與不具生產力的事情。

其他組織必須找到非經濟版的「市場考驗」與「利潤指標」：在政府、醫院、軍隊裡，經濟只是限制，不是目的；它們必須有自己的對等標準，迫使自己面對現實——任何活動失敗的機率永遠大於成功；幾乎沒有任何方案能長期不修改而存活。

「優先順序」決策的政治本質#

從一個世紀的政治研究來看，行動決策很少基於意識形態——關鍵問題往往是「先做什麼」，而非「該做什麼」。

對「先做什麼」的人類本能反應是「每件事都做一點」——這正是強生（Lyndon B. Johnson）總統所謂的「共識」。結果是什麼也沒做成，最終帶來的衝突與分裂比任何一場優先順序的辯論都嚴重。

B. 管理：跨組織共通的問題#

在目標上各種組織彼此不同，但在管理上幾乎相同——都需要把眾多人組織為共同努力，平衡組織目標與個人需要、平衡秩序與彈性、同時維持任務邏輯與「組織原則」（憲法式規則）的雙重結構，並在情境邏輯與組織決策權之間取得動態平衡。

過去半世紀的管理學成就確實龐大，但德魯克坦言：

• 沒人會說我們「懂得很多」——明日的組織結構必然不同於今日所知。
• 大學教科書的管理內容 90% 是無稽之談、其他則是程序說明而已。

主要的未解問題：

• 無法衡量結果：除企業外，多數組織根本無從衡量結果。例如以「病床利用率」評估精神病院，會把病人留得越久越好（治療上反而最壞）；空床又顯然不對，那麼到底如何衡量在精神疾病知識有限下精神病院做得好不好？
• 大學：以畢業 20 年後校友的薪資與職位？以「聲譽」（多半是學術自吹自擂）？以校友的諾貝爾獎或博士數？以校友捐款？每一個量尺都暗藏一種對大學目的的狹隘判斷。
• 最高層的選用：我們仍不知道如何在某人就任高階職位前訓練、挑選與測試他；高層位置一旦定下幾乎難以撤回。「能否撤換掉已過時的最高層？」的失能跟「無法保住任何一個內閣的法國第四共和」一樣致命——戴高樂（Charles de Gaulle）批評的法國國會頻頻倒閣是大病，他自己過久不下台則證明了反面也是大病。
• 無法測試出來的能力：頂層所需的決策能力只能在頂層職位中試出；訓練與選拔過的能力又會被新挑戰歸零——沒有任何首長在任期內處理的問題，是當初他被選上時被預期要處理的。

「效率 vs. 有效性」的張力#

德魯克強調效率與有效性並非同義：

• 效率派（政府行政、會計師代表）：只要把事情「按程序做對」，結果自然就會出現；任何偏離正當程序都被懷疑。
• 有效性派：在任何社會行動中，80% 的成果來自前 20% 的努力，後 80% 的努力只產出 20% 的成果；最後 5% 的結果所需努力與前 95% 相當。

兩種取徑都需要。讓效率主導（如政府常見的）會讓程序蓋過結果——美國國防承包商從未因雇用太多文書、填了太多表格被審計署或國會批評；讓有效性主導則可能被瑣碎的例行事務拖垮——「為了一個釘子，王國淪亡」。

我們仍不真正了解：

• 如何讓知識用於生產性工作。
• 如何把不同知識與技能的人整合成共同事業。

知識工作者使現代組織成為可能；組織也創造了知識工作者的位置與機會——但如何讓知識具生產力，我們至今仍靠偶然與直覺。

「管理的偉大時代」可能還在前方；但「英雄時代」（戰前由費堯（Henri Fayol）、漢密爾頓（Ian Hamilton）、艾威克（Lyndall Urwick）、史隆（Alfred Sloan）等人奠基）已經結束。我們此後做的，多半是把 1920–1930 年代的成果加以細化。

C. 個人有效性：每位知識工作者都是「主管」#

組織只是法律虛構物——做決策、採取行動的是個人。在知識組織中，每一位知識工作者都是「主管（executive）」——能做出影響組織績效的決策。需要保持有效的人數因此龐大且快速增長。

主管的有效性不僅是組織所需，更是個人所需：組織必須是個人的工具，同時為社會產出所需的成果。

• 主管的有效性不是「不費力的成功」，也不是「努力即成功」。
• 組織是新的環境——對主管提出新要求，也提供新機會；它需要的不是新行為，而是新理解。
• 最終要求是：個人能做出讓正確的事情完成的決策——這是傳統環境（農民有傳統指示、工匠有行會規範）不會強加的要求。
• 若主管不自行決策，他既不會成功，也不會充實。

主管有效性將取代過去政治理論中「教育君主」（柏拉圖、馬基維利等）的位置——但今日談的不再是「王子」一人，而是知識組織中的眾多人——每個人都「身居要位」。

第二面：組織與生活品質#

「社會責任」是所有組織的問題#

「企業的社會責任」是當代熱門話題，但這個說法暗示責任只屬企業。事實是所有機構都擁有並使用權力，因此都必須為自身行動負責。

諷刺的是，今日最不負責的主要機構不是企業，而是大學——它具有任何組織都比不上的壟斷地位（學歷把控所有後續職涯入口），卻從未自覺擁有權力與相應的責任。新左派鎖定大學而非企業，正是看出了這點。

德魯克進一步指出：

• 「責任」這個詞在憲法政治中從不單獨存在——必有「責任與權威（responsibility and authority）」。
• 承擔責任就是宣稱權威；無權卻擔責是篡權。
• 因此真正的問題不是「組織該負什麼社會責任」，而是「組織因其功能造成什麼影響？應有什麼樣的合法權威？」

A. 影響：必要之惡，須最小化、須被預期#

任何組織為完成使命，必對社會、社區、自然環境造成影響；它要在某地存在、要僱用人，這已經是對人的可觀權威。但這些影響不是組織的目的，是附帶結果——是充分意義上的「必要之惡」。

德魯克因此提出兩條社會責任的法則：

• 第一法則：把對人的影響盡量最小化。

  • 對社區的影響只能在嚴格限定範圍內被容忍。
  • 「員工忠誠」這種要求是不可接受、不正當的——僱傭關係應比任何其他法律契約更狹隘地解讀。當然，組織與其員工之間仍可能有情感、感謝、友誼、信賴——這些是有價值的「附帶」，且必須靠組織自己贏得。

• 第二法則：預先料到（anticipate）會有什麼影響——並主動避免可能成為社會問題的副作用。

  • 這也符合組織自利：未被預先處理的不良影響會反彈為法規、懲罰、外部干預，最終演變為「醜聞」，醜聞所衍生的法律往往是壞法律——懲罰 99 個無辜以防 1 個惡棍、處罰好實踐而從未真正阻止壞行為。
  • 反之，當組織領導人先一步看到並設想對策，公眾與政治人物會給予尊重——尤其是企業。

案例：

• 美國汽車業：早期投入安全駕駛教育與安全公路設計，事故頻率明顯下降；但對「事故發生時如何降低傷害」反應遲鈍。1950 年代福特推出「安全工程」車款，公眾不買，反而轉向沒有安全配備的競品；多年後汽車業反被法律與輿論羞辱。
• 電力業：多年提議使用較貴但乾淨的燃料、安裝空氣淨化設備，監管機關卻只關注電費成本，從不批准——多年後社會把空氣污染的責任全部丟回給電力業。
• 學界：未來會抱怨自己被博士制度的弊端釘在十字架上——他們會說「是社會強加的、是公部門徵聘要求」——但無人會替他們同情。

這些行業真正的罪過不是「造成問題」，而是未能扮演領導者——「領導者的工作是看到群眾走錯了路後，找出正確的路並引導群眾」。

「自願性行動」中只要有一個成員愚蠢、貪婪、短視，整體就無法成事；因此必須有法律配套。看到問題的個別組織有義務做不討好的事——把問題思考清楚、提出方案、即便其他「俱樂部成員」公開反對也要為正確的公共政策遊說。從未有任何組織因如此承擔而失敗或受害；但躲在「公眾不接受」「業界不接受」背後的組織，最終都付出沉重代價——大眾原諒視而不見，但不原諒在自己最了解之事上選擇怯懦。

B. 把社會需求轉化為組織機會#

理想上，組織把社會需求（包括自身造成的影響）轉化為自己績效的機會。在多元社會裡，每個組織都被期待成為傳統意義上的「企業家」——將資源從低生產力轉移到高生產力的代理人。每個組織以自己的領域定義「生產力」、用不同方式衡量結果，但任務本質相同。

紐約大通銀行（Chase Manhattan）董事長錢比恩（George Champion）在《哈佛商業評論》（Harvard Business Review）的呼籲是經典：城市貧民窟對教育、住房的需求，可以也應該轉化為高利潤的新事業——他不是自由派，但提出的方案比進步派更激進。

• 醫療成本上升：醫院的機會。
• 教育在卓越與能力上的需求：學校的企業家挑戰。
• 大眾住宅、城市治理、學習新工具、健康照護 ⋯⋯：所有機構的機會。

德魯克回顧：一百年前的大企業機會（電力、電話、城市報紙、書店、百貨、城市運輸）並不是被當作「責任」而被滿足，而是被當作「機會」而被滿足的。

「尋找機會就是組織的倫理」。

• 組織不該越界處理「自身能力與行動範圍以外的社會問題」；
• 組織透過集中於自己的本業滿足社會需求才算負責；
• 把公共需求轉化為自己的成就，是最高境界的負責。
• 社會意識其實就是組織自利——若不滿足，社會需求會變成社會病；任何組織都難以在「生病的社會」裡興盛。

組織領導人並非貴族（noblesse），不能說「貴族義務」（noblesse oblige）——他們的位置不是出身賦予的，而是社會憑「在社會事務上獲證成的能力」交給他們的。社會因此理所當然期待他們預見並解決重大社會問題。

組織社會把機構與其主管同時放在對「生活品質」集體負責的位置——這是一種新的績效面向、也是一種令人畏懼的新挑戰。

第三面：組織的合法性#

多元社會的政治難題#

大多數人——尤其是受過教育的多數人——都是大型組織的員工。再加上學生與其他不可避免被其指揮的「客戶」群體，「組織管理」（無論是政府機關、醫院、大學或企業）的權力對被管理者而言是直接、即時的權威。這是組織社會的核心政治問題。

但組織不是、也不可能是真正的「共同體」：真正的共同體以自身的完滿為目的，組織內部既無目的也無結果，只有成本——這些都是要在組織之外才會發生的。 唯一例外似乎是大學——它以「學者共同體」自居、自詡為目的本身；但這恰是今日學生反對傳統大學的原因。在「教育社會」裡，自我服務的「學者共同體」已不可持續。

把企業管理當作「政府」來比擬只是半真理：

• 現代社會機構（含政府機關，如管郵局者）不是政府，工作是功能性而非政治性的——其權力是用來滿足社會的某項局部需求。
• 它的範圍不是全部社會與社區的需求——只是一個特定、有限但至關重要的任務。
• 組織之所以能績效卓越，正是因為專業化、限定於單一任務、把資源集中投入特定可定義的目的。

傳統合法性原則的失靈#

組織的領導人無法以任何傳統合法性原則建立自己的位置：

• 不能援引「被治者的同意」——因為「被治者」（員工、學生）並非組織的目的，組織不為他們而存在。
• 大企業不為員工存在；醫院不為員工而為病人存在；政府機關不會以財政部員工的最佳利益為主要施政依據。

然而在另一個面向上，組織必須讓成員擔負最大的可能責任：

• 員工或學生應該為機構的社區生活承擔責任——管理層為什麼要管餐廳？為什麼要負責學生紀律？很多事完全可以交還給社區自治。
• 明智的管理層不談「管理特權（management prerogatives）」、甚至從不思考它——只要嚴重不善不會威脅組織核心目標的領域（例如學生紀律），就直接告訴成員：「這是你們的工作。」

同時也應盡量讓成員參與決策過程：

• 進入德國鋼鐵公司董事會的工人，第一次驚覺利潤即使在最豐沛時也只是工資的一小部分、價格由競爭而非管理決定、工作機會仰賴公司能否投資資本。
• 學生與行政、教師同坐課程委員會時，第一次驚覺看似最簡單的教育政策問題其實多麼頑固複雜。
• 沒有此種理解，組織始終岌岌可危——而直接參與決策過程是獲得起碼理解的唯一途徑。

但在直接影響組織標準、績效、結果的領域，成員不能取代外部要求。汽車設計通用汽車工人投票一點都不重要——重要的是消費者買不買；標準受外部紀律（科學或市場）支配。

「國家化」並不是答案#

左派長久的解方是把這些機構交給「政治主權者」——讓國家任命管理層，於是合法性就獲得了政治支持。經驗證明這只是天真的詭辯：

• 換湯不換藥。原本被視為「管理失誤」的虧損，搖身變成「對社會福利的崇高貢獻」。
• 政府所有或政府任命管理人不會改變組織的功能——組織一旦真正履行功能就脫離了政府的有效政治控制，否則組織就無法產生績效。

南斯拉夫正是後馬克思社會主義最佳實驗：政府為了讓經濟運作，把企業控制權交給工人委員會；但工人很快發現必須把管理權交給訓練有素、合格、自主的主管，工廠才能產出產品與工作。只要產業真正運作，控制就是功能與技術性的，而非由政府或工廠內「被治者的同意」——「績效當家、由它做主」。

唯一的合法性：績效#

組織與其管理階層唯一的合法性基礎是「績效（performance）」——這是我們設立組織的唯一理由，也是社會容忍其行使權力與要求權威的唯一理由。

因此我們必須能夠：

• 為每一個機構定義「績效」是什麼意思。
• 衡量、或至少判斷它履行責任的程度與管理品質。
• 堅持機構與管理層只做能正當化其存在與權力的特定任務——超出此範圍即是篡權。

集中於特定任務，是組織在多元社會中力量、績效與合法性的鑰匙。

不同組織可以對自己的特定任務有不同定義，定義也會隨情況而變；但每個組織越能清晰定義目標、越能訂出具體可評量的標準，就越強、越有效、越合法。

「從他們的果子，就可以認出他們來」——這可能是新多元社會的根本憲法原則。