兩百年後的歷史學家會怎麼看二十世紀？#

德魯克（Peter F. Drucker）以一個有趣的歷史視角開場：

• 兩百年後的歷史學家，可能會把二十世紀的核心定位為——組織社會（society of organizations）的興起：每一項重要的社會任務都被託付給某個大型機構。
• 對置身其中的我們而言，政府、大企業、大學或工會其中之一常被當成「那個」決定一切的機構；但對未來的歷史學家來說，最深刻的事實是——多元化的機構並列共存、權力在它們之間擴散。
• 他可能會把二十世紀末視為一場社會與政治思想的創造高峰，堪比十七世紀博丹（Jean Bodin）、洛克（John Locke）、霍布斯（Thomas Hobbes）為我們建立今日仍稱「現代社會理論」的時刻。

在我們眼中，中央政府的權力似乎不容挑戰；但未來歷史學家或許會稱我們的時代為「中央政府的黃昏」——「無能為力」而非「無所不能」可能才是後人記得的特徵。同時也會看見圍繞權力結構、權力組織、國內與國際限制的政治新理論大放異彩。

過去六十年的「規模放大」#

德魯克以「堪薩斯草原」比喻一戰前的社會景觀：地平線上個人是最大的東西，多數社會任務由家庭規模的單位完成。即便是當時令人懾服的德意志帝國政府，中階官員仍能私交所有關鍵部會的重要人物。

戰後規模急劇放大：

• 1910 年的全國政府辦公量，可以舒舒服服塞進今日任何國家最小的新政府大樓，還能多容納一座大歌劇院和一座溜冰場。
• 美國老羅斯福（Teddy Roosevelt）時代所有聯邦、州、地方機關，可全部容納於丹佛或博伊西的一棟新區域辦公大樓。
• 日本即使最小的縣，新蓋的縣府大樓都能與當年帝國日本挑戰西方時的整個東京中央部會抗衡。
• 蘇黎世一戰前蓋的市政廳當時被批為「永遠用不到的奢侈」，半世紀後早已塞不下，地方政府四散在多棟摩天大樓裡。

同樣的規模放大現象#

• 軍事：以色列 1967 年六日戰爭打趴阿拉伯的軍隊，人數不到 1914 年德意志帝國軍的十分之一，但每位士兵的火力是當年普魯士同袍的兩百倍；連越共「游擊隊」每個士兵的火力都是二戰末期前最強軍隊的數倍。
• 醫療：1914 年的醫院是「窮人去那裡死亡的地方」，西方僅 3% 的嬰兒在醫院出生；今日此比例反過來只剩 1–2%（其餘大多是來不及到醫院、生在救護車裡）。每 100 位病人的員工從 30 人（多為洗衣工、廚師）增加到 300 人（多為醫療技術員、營養師、社工、物理治療師等高度訓練的醫療專業）。1900 年的醫師基本上不需要醫院；今日醫師越來越依賴醫院；二十年內，醫師的辦公室可能根本就在醫院裡。
• 大學：1914 年前西方無一所大學超過 5,000 學生，最大的柏林大學已過於龐大、必須把科學研究分割出去設立獨立的研究所；今日 20,000 學生的大學只是「中型」。普朗克（Planck）、愛因斯坦（Einstein）所在的早期德國純研究機構僅 20–30 位科學家；今日堪薩斯托皮卡（Topeka）的精神醫學研究中心 Menninger Foundation 雖屬中型，仍有 900 名員工，其中 200 位是專業人員。
• 企業：戰前唯一的大型機構是企業；但 1910 年的「大企業」對今日而言只是小魚——1911 年最高法院把洛克菲勒（John D. Rockefeller）標準石油托拉斯切成 14 塊，三十年後其中每一塊都比原來還大；今日這 14 塊只有 3 家算「主要國際石油公司」，其他在 1968 年眼裡都只是「小企業」。

規模並非重點，「任務都由組織承擔」才是#

真正重要的，不是規模放大，而是所有重大社會職能（國防、教育、政府、生產與分配、醫療、知識探求）都由為永續而設計、由經理人/行政人員/主管領導的大型機構承擔。

政府仍是花費最多的機構，但每個機構都有其獨立的職能、自己的管理、自己的目標與價值——政府仍是「主公（lord）」，卻不再是「主人（master）」。即便憲法理論不變，政府實際上在許多場合已變成「協調者」「主席」「至多是領導者」——而它之所以執行不力，恰恰是因為承擔了太多事；要強而有效，可能必須學會**「分權」（decentralize to other institutions）**——做得少，才能成就更多。

集中與多元並存#

• 經濟集中度在過去 60 年並未顯著增加，「小企業」（規模也比過去大）仍站得住腳。
• 工會：三、四個最大的工會掌控的產業權力，遠比 10、20、30 個最大的企業還大。
• 大學：美國大多數博士學位由 20 所大學頒發——僅佔全國高教機構的 0.1%；這種「腦力集中」是其他社會領域聞所未聞的。
• 軍事：美俄兩個「超級強權」掌握的軍事集中度，自西元 1 世紀羅馬帝國巔峰以來未曾出現。

中世紀多元主義 vs. 新多元主義#

德魯克對比新舊兩種多元主義：

美國聯邦制仍假設舊式多元主義：聯邦、州、市政府都有各自的地理範圍、上下高低，並擁有共同的傳統政府職能（國防、司法、公共秩序）——這個架構並不適用於新多元主義。

政治理論若仍把政府視為唯一的有組織權力中心，已嚴重不足；但只盯著新機構中的某一個（例如把企業當「那個」決定性機構）——這也是粗糙化約。德魯克坦承自己 1946 年《公司的概念》（Concept of the Corporation）中曾把大企業稱為「決定我們時代的機構」是過度單純的描述；高伯瑞（John Kenneth Galbraith）1967 年的《新工業國》（The New Industrial State）今日如此寫，已無法接受。

真正的社會理論必須以「機構多元性的現實」為起點——是「多顆太陽組成的星系」，而非「中心一顆大太陽，月亮只反射光線」。

新多元主義的獨特挑戰#

任務不同帶來的「溝通難題」#

• 舊多元主義中每個成員（無論自耕農或最強大的國王）都明白彼此的位置與任務——規模不同，任務相同。
• 新多元主義中每個機構承擔不同任務、視為理所當然的東西不同、認為重要的事不同。
• 大企業副總、政府部會處長、大學系主任的管理規模與問題或許相當，但他們無法彼此理解對方的角色、任務與決策邏輯。
• 舊多元主義成員擔心的是「位階」；新多元主義成員擔心的是「溝通」。

機構互相依存——「symbiosis」而非「web」#

新多元主義的關鍵特徵是：機構之間越來越深度地共生（symbiosis）——彼此把自己的核心任務外包給對方，扮演彼此的代理人。

美國的代表性例子：

• 國防：戰前主要由政府兵工廠與船塢生產，外購是緊急例外；戰後變成主要靠民間契約商，連國防研究都越來越多由企業與大學承擔。政府成為研究經費最大的來源，但自己做的研究反而變少。
• 房屋政策：羅伯·甘迺迪（Robert Kennedy）等並非保守派的政治人物提議將大都會住宅交由民間經營。
• 「向貧困宣戰」：唯一未陷入混亂的「就業團（Job Corps）」由 Litton、ITT、西屋等私營公司負責。
• 加州：政府以民間企業研究犯罪率上升等公共政策問題。
• 越戰士兵保險：美國史上首次完全外包給民間（Prudential 為主承包商）。
• Medicare／Medicaid：由 Blue Cross 與民營保險公司執行——美國最古老的「社會主義醫療」（退伍軍人醫院）即將消失，由民間社區醫院作為政府代理人承接。
• 科學產業：MIT、加州理工、哈佛、哥倫比亞等大學成為新企業最多產的「孵化器」——理論物理學家成為了傑出的創業者。
• 教育：IBM、GE、Time Inc.、西屋、Litton、RCA、Raytheon 紛紛把教育視為最有潛力的新事業。Litton 在密西根 Oakland 縣設計並經營一所新社區學院；西屋與 IBM 在加州 Palo Alto 學區運作；連模型玩具公司 Revell 都在科羅拉多某高中做教育實驗。
• 學校與醫院：可能由企業設計、興建、實質經營（仍由董事會或學區主管），紐約市市長甚至提議把市立醫院移交私立醫院——而私立醫院反過來想把行政交給有「系統」經驗的大公司。
• 城市與住房：GE 提議在大都會通勤距離內開發整座規劃城市；US Gypsum 用新材料、新工法把貧民窟住宅低成本地改建為合宜住房，而非「用推土機剷除」。
• 農業研究：政府反而退出曾獨佔的農業研究——新技術今日由種子公司、農機公司、肥料公司主導，並由其銷售與服務組織推廣到農場；政府主要只測試民間發展的新技術。

結果是「氈」而非「網」#

政治學家慣稱政府為「網（web）」；但今日的局面更像「氈（felt）」——各式各樣的線交雜糾纏、毫無秩序。

一位中型美國企業總裁某天接連有五位政府使者來訪：

• 強生（Johnson）總統邀請他出任商標法委員會委員。
• 司法部反托拉斯署遞交起訴書，指控其公司在某個商標領域共謀限制競爭。
• 國防部隨後緊急要求其公司承擔該領域的研究合約——正是反托拉斯署剛剛起訴的領域。
• 市長要求公司承辦弱勢族群的職訓計畫。
• 某歐洲政府代表洽談接管一家當地虧損的國有工廠。

「我被這些政府人員打斷得太頻繁，根本做不完當天的議程——而我們正考慮把實驗室裡的應用研究外包給數所南方大學共同設立的新研究中心。」

法律與制度的停滯#

舊規則無法應付這種「亂倫式的愛恨關係」：

• 美國國防採購法假設外購是「臨時緊急」，並假設政府買的是制服等普通民用品——「真正的國防裝備將由政府自行生產」。把這套法律套到民間設計、生產的飛彈系統，現存採購法規竟還能讓任何武器系統成功問世，本身才是奇蹟。
• 專利法假設研究與發明由獨立發明者或私人企業承擔；它不知道今日 75% 的研究經費來自聯邦。但專利法暫時得救，因為政府只擅長花研究錢、不擅長產出發明——可申請專利的發明仍有 90% 出自民間（聯邦資助研究極為貧瘠）。即便如此，舊專利法仍嚴重不合身。

這些是「危險的關係（liaisons dangereuses）」：

• 政府要求承包商遵循公部門邏輯，紅膠帶、規定與官僚限制會讓承包商窒息——而政府最終惱火於承包商產不出成果。
• 政府接受承包商的商業邏輯，公帑問責原則就會崩潰。

政府帳目的核心假設是「結果通常無法清楚衡量，所以重點是仔細記錄成本——成本是事實，結果是假設」；商業邏輯則是「成本只在預期結果的情境下存在；只要成果到位，控管成本花得越少越好」。雙方互相磨碎、互相懷疑，又彼此相依。

立法機構的困境#

• 新多元主義打破立法機關用「錢袋（purse）」進行控制的能力。
• 國會、議會、甚至橡皮圖章式的共產國家代表大會，對機構間越來越緊密的共生越無法理解，也越發焦躁。
• Ferranti 事件（這家英國電子公司因把國防設計合約做得太好而獲利豐厚，引爆英國全國輿論）不過是冰山一角。連共產陣營，「政治家」與「經理人」之間也存在彼此依存與深層猜疑。

為什麼必須建立新理論#

個別組織也是新事物#

• 大型組織歷史悠久：埃及金字塔、軍隊都是龐大組織。
• 但路易斯·孟福（Lewis Mumford）所謂「巨型機械（Megamachines）」與今日組織根本不同：
  • 金字塔的建築師是被神化的少數，其餘都是無技能的勞工。
  • 福特（Henry Ford）的紅河（River Rouge）工廠生產 Model T 時，「老闆們」掌握所有知識、發出所有命令，其餘人是執行重複動作的勞動者。
  • 福特唯一的差別是「科學管理」讓組裝工人領到高薪——但工作與組織的本質沒變；福特堅持自己是公司唯一的「經理人」。

今日的組織（包含今日的福特汽車）本質上是「知識組織」。它的存在是為了讓數百種、有時數千種專業知識生產出成果。

• 今日醫院有 30 多種以上的健康照護專業，每一種都有自己的學程、文憑、專業守則與標準。
• 今日企業、政府機構、軍隊也是如此——大多數員工不是來做手工，而是做知識工作。
• 金字塔的奴隸不必思考、不被期待擁有主動性；今日大型組織的員工被期待動腦、做決策、為自己負責地把知識用出來。

從「臨時」到「永久」#

• 過去所有大型組織都是短期的——任務完成即解散；對絕大多數人不構成主要環境。
• 今日的知識組織被設計為永續存在，且絕大多數人的生計、機會、工作都依賴它。
• 大型組織是現代社會中個人的「環境」，也是現代社會中受過教育者得以擁有就業機會的根源——若無永續知識組織，受過教育的人和過去一樣只能去做不需要學歷的手工工作。

同時帶出三組新問題#

永續、跨知識領域的大型組織帶出三組過去經驗無法回答的問題：

• 權威：要做事就需要權威。它應該是什麼？什麼是合法的？有什麼限制？
• 目的、任務、效能：每個組織都需要回答自己的目的、任務、效能。
• 管理：組織本身只是法律虛構物，做決策與行動的是裡面的個人——即便最後被歸功於「美國政府」「奇異公司」「Misericordia 醫院」。組織因此面臨秩序、道德、效率與關係的問題。

新多元主義既不在政治理論，也不在憲法，也不在經濟學中——它必須有屬於自己的政治與社會理論。

組織的常態化是新事物，組織社會更是史上前所未有——我們迫切需要一套組織理論。